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    从美国国家公园的建立过程看国家公园的国家性——以大提顿国家公园为例

    关键词:风景园林;国家公园;建立过程;国家性;大提顿;利益博弈

    Key words:landscape architecture; national park; establishing process; state dominance; Grand Teton; benefit gaming

    摘要:各国国家公园的建立和发展都经历了艰难的过程。详细回顾了美国大提顿国家公园曲折的建立过程中各方利益的博弈以及对公园的影响,并从中总结出国家公园“国家性”的2个重要特征,即国家整体利益至上,同时兼顾公众合理利益。这对中国国家公园制度的建设具有很好的启示,即国家公园的设立必须由国家自上而下为主,而建设过程中又必须充分协调各方利益。同时,各利益相关方对国家公园不能仅仅是索取,更应该有支持、参与和责任。

    Abstract:The establishment and development of national parks of different countries all experienced a difficult process. In the circuitous establishment of Grand Teton National Park, the gaming of each parties' interests and their impacts were reviewed in this paper, and two important characters of state dominance of national park, that is, national interests first and public interests balanced, were summarized. It has a very good enlightenment to the national park system construction of China. The establishment of national parks must be top-down primarily by the state. Also full coordination of all parties' interests must be taken in the process of construction. Besides, the stakeholders cannot only demand, but support, participate in and have responsibility to the national parks.

    内容:自1872年世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来,国家公园作为一种严格保护并合理利用自然文化资源的可持续发展理念和举措在全球得到普遍认可和蓬勃发展。在中国,党的十八届三中全会首次明确提出建立中国的国家公园体制,在政府主管部门认真落实、稳步推进该项工作的同时,广大学术界、舆论界也围绕着中国国家公园的定义、性质、标准、管理体制等问题展开了热烈讨论,既有共识,也有分歧;既体会到建立中国特色国家公园体制的必要性,也充分认识到这个建设过程的艰巨性。其中,如何在快速工业化和城镇化背景下坚持国家公园的“国家性”,即国家整体利益至上,同时兼顾公众合理利益,成为最为复杂的一个问题,也是关系到我国国家公园制度能否真正实施的关键问题。
    事实上,美国作为国家公园理念和实践的发源地,其国家公园的设立和发展也经历了艰难的过程。
    大提顿国家公园(Grand Teton National Park)位于美国怀俄明州西北部,北距著名的黄石公园仅16.09km(10英里),面积12.5万hm2(310 000英亩),以最高峰4.2km(13 770英尺)的提顿山脉、冰湖和部分的杰克逊霍尔峡谷景观闻名(图1)。同时,作为大黄石生态系统的一部分,是鹰、棕熊、黑熊、野牛、鱼类等多种保护动物的家园,具有很高的生态科学价值。提顿公园也是全美重要的旅游胜地,布局有7个野营地,24.14km(15英里)的专用自行车道、160.9km(100英里)的机动车道(兼作自行车道)和402.3km(250英里)以上的步行道,均配备自我导航标志系统。但是,提顿公园百年的发展史却是曲折坎坷。其中各级政府、土著居民、开发商、土地所有者等利益相关方之间巨大的利益博弈及其协调解决的过程为今天国家公园的建设提供了十分有益的经验和教训。

    1  大提顿国家公园的建立历史
    大提顿国家公园从早期的土著人领地,到国家公园成立并走上可持续发展的道路,经历了漫长的时间,其发展大致可分为10个阶段。而从1897年设立提顿森林保护地到1950年大提顿公园最终建成,也经历了50余年的不断争论。
    1.1  土著人的领地
    考古证据发现古印第安部落在约10 000年前,开始季节性地居住在提顿山附近,但在1000—1600年离开,被今天更广为人知的肖肖尼族、乌鸦族、格罗斯文特族和黑脚族等部落代替。他们通过跟踪古老动物的足迹跨越提顿山脉和杰克逊霍尔山谷东边的大陆分水岭。
    1.2  探险家的到来和毛皮买卖的盛衰(17世纪初—19世纪40年代)
    1806年底,刘易斯与克拉克的探险军团成员约翰·科尔特留在西部捕猎河狸。他在普拉特河河口遇到了正要去密苏里河上游进行毛皮买卖的曼努埃尔·丽莎并加入了她的探险队。1807年秋,丽莎一伙人在大角河和黄石河边建立了雷蒙德营地后,柯尔特多方奔走邀请当地部落来营地参与河狸皮毛交易,他很有可能是第一个进入杰克逊霍尔的非印第安人。
    19世纪初,河狸毛皮买卖给杰克逊霍尔区域带来了名望,大型商业组织在此建立。由安德鲁·亨利领导的第一批毛皮猎人于1810年进入杰克逊霍尔捕猎河狸。之后太平洋毛皮公司、哈德逊湾百货公司和西北毛皮公司都派出了上百的捕猎者,想要控制杰克逊霍尔这样的有许多河狸栖息的峡谷和山谷地带。1812年第二次美国独立战争爆发,杰克逊霍尔地区的毛皮交易中止。
    直到1824年,又有大量的毛皮猎人进入杰克逊霍尔和提顿地区捕猎。从1825—1840年的每一年,毛皮猎人和商人会从落基山脉各地聚集到某个山谷,用当季的毛皮交换装备、烟草、威士忌和外界的消息,举行约为期2周的集会(rendezvous)。杰克逊霍尔虽然从来没有举办过这样的大型集会,但是标志性的提顿山脉常常会作为人们事先汇合的场所。当时许多土著印第安人也参与了河狸买卖,他们除捕猎河狸外,也卖马和补给给毛皮猎人。然而之后白人与土著的矛盾不断激化,越来越多的欧洲人开始侵占印第安人的领地,殖民者还给印第安人带来了天花病。到了19世纪40年代,河狸皮帽子不再流行,提顿也就逐渐丧失了人气[1]。
    1.3  科学考察和移民的迁入(19世纪60—90年代)
    1859年之前,杰克逊霍尔地区主要居住的是印第安人。1860年登山者吉姆·布里杰为搜集当地部落、农业、矿产资源和铁路线的资料,第一次带领了一支政府考察队穿越山谷。1863年沃尔特·德拉奇为首的采矿者队伍进入现黄石公园和杰克逊霍尔地区寻找金矿。此后到1897年来了更多掘金者。
    1872年,黄石公园成为世界上第一座国家公园,也为杰克逊霍尔地区带来了很大的关注度。这项举措使得该区域内一个新兴产业——旅游业诞生,提顿开始吸引一大批观光客,也带来了第一批移民。
    1862年的《宅地法》规定任何人如果能承诺在此定居并建设家园满5年,就能够获得6.5hm2(16英亩)的土地。尽管当地的草场和农地条件并不好,这样的免费土地政策还是吸引了一批牧场主和农民。1884年开始有人在杰克逊北部定居,建造了第一批农场,此后的1886—1889年,早期移民陆续搬来杰克逊霍尔。
    1.4  建立美国第一个国家森林(1891年)
    1891年,原黄石公园向南部的提顿地区扩大,第一个木材储备基地——黄石公园木材储备基地(Yellowstone National Park timber reserve base)建立,成为美国第一个国家森林(national forest)。在此设立了一个新的机构——美国林务局(US Forest Service)对其进行管理。1891—1920年移民激增,尤其是1900年后[2]。
    1903年,狩猎向导本·谢菲尔德开始将有钱的客户带到他位于莫兰的营地。4年以后,路易斯·乔伊在山谷中开办了第一家度假牧场,牧场吸引了世界各地的游客,利润非常可观。旅游业在此开始发展,利润远超过单纯的狩猎和农业经营。
    1.5  提顿森林保护地建立(1897年)
    由于大提顿距离黄石公园仅16km(10英里),1897年黄石公园负责人塞缪尔·杨提议向南扩大黄石公园的边界,将杰克逊霍尔的北边包含进去,以保护麋鹿群的整体迁徙。同年,格罗弗·克利夫兰总统批准在黄石公园南部欲扩大范围建立了提顿森林保护地(Teton Forest Reserve)。
    1.6  与黄石国家公园的关系(20世纪初期)
    1)与黄石公园合并(1902年)。1898年美国地质调查局主管查尔斯·沃尔科特上交了类似塞缪尔·杨的提案,认为应将提顿山脉和杰克逊霍尔北部划入黄石国家公园。但内阁和国会对此不作回应。直到1902年,提顿森林保护地才被合并进黄石公园保护区。
    2)与黄石公园分开(1908年)。1908年提顿森林保护地被罗斯福总统重新与黄石公园分开,成为提顿国家森林。1912年建立了国家麋鹿保护区。
    3)再度与黄石公园合并(1919年)。1916年美国内政部成立了国家公园管理局(National Park Service),定位于管家或服务员的角色(steward),而不是业主(owner)的角色[3],是只有照看和维护义务的非营利机构[4]。其负责人斯蒂芬·马瑟在1917年再次将扩大黄石国家公园的提案交给内政部长富兰克林·莱恩,要求将提顿的一部分、杰克逊湖以及蛇河的上游划入黄石公园。1918年国会议员弗兰克·蒙戴尔又提案扩大黄石的南部边界,将提顿山脉和杰克逊霍尔的北边一部分包含进去,建立了一个更大的保护区。众议院在1919年批准了修订后的法案。
    4)参议院否决合并。但是该法案在参议院被否决,原因是爱达荷州议员约翰·纽金特提出公园管理局管辖范围的扩大会损害羊群放牧权。此外,也有其他群体抗议公园扩大:美国林务局人员担心自己管辖的森林区域范围会缩小,其他一些牧场主担心公园的扩建会减少可放牧的土地;当地经营度假型牧场的商人则担心道路的重新修缮、酒店的建设以及特许权的垄断会影响他们的利益。
    1.7  大提顿国家公园建立(1929年)
    1)外来的破坏和威胁促成了当地居民和国家公园管理部门思想的一致。
    1919年有开发者想要在珍妮湖、艾玛明德湖和两洋湖筑坝。闻此消息,商人和牧场主开始觉察到国家公园管理局的某些保护措施能够有效阻止商业化和自然资源破坏。
    2)居民依旧对国家公园心存疑虑。
    于是,1923年7月26日当地居民和国家公园管理局一起在莫德贵族的小屋里开会讨论。讨论结果是要寻求私人出资购买杰克逊霍尔的私人土地,统一建立一个休闲区或者保护区,来保护山谷古老的西部特色。但是与会者除黄石国家公园的负责人霍勒斯·奥尔布赖特外,都不同意建立国家公园,因为他们希望保存延续传统的狩猎、放牧活动和度假牧场。
    3)国家公园建立。
    经过5年的不断协调,为了有效保护该地区生态环境,1928年,国家公园和森林的协调委员会与杰克逊的居民终于达成一致,提案将388.5km2(96 000英亩)最核心的区域建成大提顿国家公园。国会通过了该提案并于1929年由卡尔文·柯立芝总统签署,大提顿国家公园终于建立。
    4)生态系统的不完整性使公园边界一直成为焦点。
    但是当时的大提顿国家公园面积较小,仅包含提顿山脉的主峰和山下的6个湖泊,只有现在的1/3大,因此生态系统完整性受到极大影响。然而,此后公园的发展重点并没有放在生态系统完整性的保护,或是在山谷内人为发展的干扰下保留山脉景观,而是放在了扩大公园边界的问题上。奥尔布赖特仍想要寻求个人出资购买杰克逊霍尔的土地。
    1.8  洛克菲勒的介入与多方利益的博弈(1926—1949年)
    1)成立蛇河土地公司收购该区土地捐赠给政府(20世纪20—30年代中期)。
    “二战”前国会通过决议,同意在捐献土地的基础上在东部的阿帕拉切山区等地建立国家公园[5]。小约翰·戴维森·洛克菲勒在1926年介入了大提顿公园的边界争论。当时他正与奥尔布赖特一起游览杰克逊霍尔,看见了居民点发展得脏乱差,沿路都是乱扔的垃圾,奥尔布赖特向他说了自己的设想,如果让提顿下面的山谷继续不受控制地发展下去,杰克逊霍尔的美景也将不复存在。洛克菲勒对此表示同意,并在1928年成立了蛇河土地公司。
    由于国会对是否扩展大提顿国家公园边界的问题僵持不下,洛克菲勒以蛇河土地公司为媒介从1927年开始直至20世纪30年代中期克服重重困难,花费140万美元收购了141.6km2(35 000英亩)的农牧地,希望将这些土地的产权捐给国家公园管理局,以换来公园边界的扩展。1934—1935年怀俄明参议员罗伯特·凯里2次向参议院上交提案要求扩大公园边界,但都失败了。原因一是提顿郡损失的税收补偿问题,二是若将杰克逊湖纳入范围,就会包含进来大坝和水库的环境恶化问题。
    2)多个利益方的反对(1938—1943年)。
    1937—1938年,国家公园管理局准备了一份文件,列举了公园扩大、保护公园不受旅游干扰的成功案例。但是,杰克逊霍尔居民因为狩猎、农牧、经营等利益问题激烈反对,而怀俄明州和国会也考虑到可能的税收减少和管理难度增加不予同意。就这样国会和当地政府、居民组成的反对方使得该提议不得不就此搁置了15年。
    3)洛克菲勒给总统的通牒(1943年)。
    鉴于这种情况,1943年,洛克菲勒只能采取最后手段,他写信给罗斯福总统,说若政府不愿接受土地,扩大公园范围,就要在市场上公开售卖土地产权。
    4)成立杰克逊霍尔国家遗址公园(1943年)。
    在此压力下,1943年3月15日富兰克林·罗斯福总统颁布法令,宣布在环蛇河的山谷土地上合并提顿国家公园、杰克逊湖以及洛克菲勒捐赠的141.6km2(35 000英亩)土地,建立杰克逊霍尔国家纪念公园(The Jackson Hole National Monument)[6],总面积894.4km2(221 000英亩)。他这样做的出发点是建立一个不需要像建立国家公园那样经过国会同意的纪念公园。
    5)居民和国会的持续反对。
    然而怀俄明的居民仍旧觉得被欺骗了,权利受到了侵犯,认为纪念公园会破坏当地经济,影响税收。国会企图通过议案来废除纪念公园,但遭到了总统的否决。怀俄明州起诉国家公园管理局,甚至采取强硬手段想要推翻建立纪念公园的提案,但都失败了。最后为了表示抗议,国会扣留了内政部下拨的公园维护资金。
    1.9  大提顿国家公园的正式成立(1950年)
    1)经济收入的增加促进了各方利益的妥协。
    “二战”结束后,美国的社会、经济情况都有所缓和,人们对于生态环境的重要性有了更高的认识。因此1945—1947年,尽管国会仍有提案要废除提顿公园,但均未通过。同时,当地居民发现旅游能给杰克逊霍尔带来可观的经济收入,也逐步认识到建立国家公园的益处。
    2)大提顿国家公园正式建立。
    1949年4月,各方人员在参议院作了最后的协商。1950年9月14日,哈里·杜鲁门上交了提案,要求合并1929年的大提顿公园和1943年的纪念公园区域并得到批准。至此,大提顿国家公园终于得以扩大到今天的边界,达到1 254.5km2(310 000英亩),提顿山脉、杰克逊湖和杰克逊霍尔的大部分地区形成了一个完整的生态系统[7]。
    1.10  全民共有的永久财富
    随着滑冰等一批冬季项目的发展,旅游业为当地居民和政府提供了一年四季可靠的收入。人们进一步意识到可持续发展对大提顿国家公园保护的重要性,无论是旅游公司,还是服务基地、农场,均在特许经营的范围内环保经营,并要求游客绿色出行——“你发现了垃圾,请把它带走”。同时,公园的青少年保护项目(YCP)为年轻人提供夏季在公园工作的机会,主要从事小路维护、火灾防治和资源保护。至此,经过100多年的反复努力,大提顿国家公园终于成为全民共有的、永久的宝贵财富。

    2  大提顿国家公园建立过程的思考
    国家公园具有公益性、国家性和科学性等特性[8]。从上述大提顿国家公园的建立过程,结合美国其他一些国家公园类似的经历,可以清楚地看到“国家性”在国家公园运动中的重要性。
    这种国家性首先体现在国家公园的设立和发展必须符合国家的整体利益和长远利益,由国家来设定。时任罗斯福总统从国家利益出发,排除很多方面包括国会干扰批准成立大提顿国家纪念公园,为后来公园的扩大和最终得到完整保护作出了积极贡献。
    其次是国家公园的设立必须协调各相关利益方的利益诉求,并满足其合理诉求,特别是发展需求。
    从公园建立伊始,当地居民、开发商、地方政府、国会、国家等利益相关方的矛盾和博弈就成为公园发展的焦点和难点,这是无法回避的客观现实。立足保护,求同存异,共谋发展,是协调这些矛盾的有效途径。1929年最早的提顿国家公园的建立,就是多方利益协调的结果,当时各方为了抵御来自外部的开发可能对提顿地区生态环境造成的严重威胁,因此各方最终同意将最重要的核心地区设立为国家公园。而1950年的范围扩展,则源于人们从旅游等发展中认识到国家公园对资源保护的重要作用后理念的改变。因此,妥善处理各方利益的关键是保护中的发展和理念的转变。
    第三,国家公园是为全体国民而设,因此也需要得到广大民众的理解、支持和积极参与。美国1916年通过的《国家公园管理局组织法》明文规定:“保存(公园地的)风景、自然、历史遗迹和野生生命并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏”“国家公园是联邦政府为国民福利的专门需要而保留(免受开垦)的土地,国家公园内不得从事赢利性开发”。“为全体国民而设”作为国家公园国家性的一种体现,不仅要求国家公园具有很好的公益性,切实对全体国民起到教育、物质和精神享受的作用,同时也要求国民对国家公园有深刻的社会责任感,为了使之永久传承而积极理解、参与公园的保护和管理。大提顿国家公园的设立,不仅有科学工作者、公园管理者、议会议员等长期的研究、呼吁和协调努力,同时更有洛克菲勒这样的企业家及时参与,慷慨捐助,才使得这片珍贵的土地得以完整保护。而现在,大量的年轻人也每年都在公园内作为志愿者参与公园的维护和管理。民众的社会责任也是国家公园可持续发展的重要保障。

    3  对中国国家公园制度建设的启示
    3.1  建立自上而下为主并与自下而上相结合的国家公园确立方式
    我国的保护地基本采用自下而上和自上而下相结合的确立方式,即首先由地方提出申报,然后上级主管部门审核批准。由于某些地方政府过多考虑自身经济利益比如矿产资源开发,或者担心列入保护地后给其开发利用造成种种限制,因而不愿意将具有突出自然文化价值的地区申报为保护地,严重影响我国自然文化资源的整体保护。借鉴美国、加拿大等国家的经验,我国国家公园的设立也必须是在资源价值评估的基础上,将最重要的资源和区域由国家确立为国家公园或者国家公园备选地予以永久保护,然后和当地政府充分协商如何予以实施。
    3.2  妥善处理国家公园内各方利益
    以保护为根本、以发展谋出路,妥善处理国家公园区域内利益相关方的利益需求,特别是当地居民的合理发展需求。我们很多风景区、旅游区动辄要求居民搬迁,腾出空间给开发商承包,结果“开发商拿大头、政府拿小头,群众拿零头”,损害了当地群众发展,加剧了景区内各方利益冲突,对资源保护和区域经济社会整体发展和长远发展造成严重影响。因此,国家公园的发展必须是整体发展、长远发展。
    3.3  倡导更多的社会责任与参与

    国家公园需要公众的大力支持与参与。目前在美国,各类管理机构都致力于社会捐赠和志愿者参与工作,这两方面力量已经成为完善公园管理的主要依靠[9]。2005年,美国国家公园系统大约有15万名公园志愿者(VIPS)贡献了约520万h来协助国家公园工作,相当于增加了2 500多个雇员,价值约在9 150万美元左右,其中常年的义务讲解员保持在1 000人左右[10]。通过对国家公园制度的积极宣传,通过合理的激励机制,鼓励大型企业、社会各界、志愿者等积极参与国家公园的建设,使建设国家公园真正成为与百姓有关、为万世造福的群众运动,而非仅仅是少数管理者的空中楼阁,或者是寥寥利益者的博弈之地。



    参考文献:
    [1] Grand Teton National Park Foundation. Discover Grand Teton: National Park Era[EB/OL]. [2014-12-04]. www.discovergrandteton.org/park-history/national-park-era/.
    [2] National Park Service. Grand Teton: Cultural History[EB/OL]. [2014-12-04]. www.nps.gov/grte/historyculture/cultural.htm.
    [3] Nobel, John H. National Parks for a New Generation[R].The Conservation Foundation, 1985.
    [4] 杨锐.美国国家公园体系的发展历程及其经验教训[J].中国园林,2001(1):62-64.
    [5] 籍传茂,王兆馨.美国国家公园系统历史和了解其现状的体会[C]//“中国区域地质调查历史的回顾暨纪念丁文江先生诞辰120周年学术研讨会”论文汇编,2007.
    [6] 朱璇.美国国家公园运动和国家公园系统的发展历程[J].风景园林,2006(6):22-25.
    [7] National Park Service. Creation of Grand Teton National Park[EB/OL]. [2012-01-14]. http://www.nps.gov/grte/planyourvisit/upload/creation.pdf.
    [8] 陈耀华,黄丹,颜思琦. 论国家公园的公益性、国家主导性和科学性[J].地理科学,2014(3):257-264.
    [9] 苏杨,汪昌极.美国自然文化遗产管理经验及对中国有关改革的启示[J].中国园林,2005(8):46-53.
    [10] 张海霞.国家公园的旅游规制研究[D].上海:华东师范大学,2010.


    (编辑/金花)