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    中国国家公园系列规划体系研究

    关键词:风景园林;国家公园系列;归类规划规范;设定规划层次;规划体系研究

    Key words:landscape architecture; national park series; classifying planning regulations; setting planning levels; planning system research

    摘要:中国国家公园系列在近30多年的发展中已逐步形成了各专类公园规划规范。由于规划体系不健全仅停留在总体规划层面而难以指导国家公园系列的整体发展。中国的国家公园系列可按联合国教科文组织世界遗产类型归类规划规范,形成为自然型、文化型和文化景观型国家公园3种类型的规划规范,并通过设定省域国家公园体系规划、国家公园总体规划、国家公园项目规划、国家公园近期与年度执行计划4个层次的规划以及完善规划管理制度,通过科学规划与制度管理走一条中国国家公园发展之路。

    Abstract:China national park series in nearly 30 years of development has gradually formed the theme park planning regulations. It's difficult to guide the overall development of the national park series by the unsound planning system which just remains at the level of the master plan. According to UNESCO's world heritage type, the planning regulations of China national park series can be classified into three type planning regulations, i.e., natural, cultural and cultural landscape type China national park planning regulations. And by setting the provincial national park system planning, national park master plan, national park project planning, the short term and the annual implementation plan of four levels of planning, and improve planning and management system, through scientific planning and system management take a Chinese national park development road.

    内容:世界国家公园源起于19世纪的美国,1872年美国黄石公园的建立,为世界各国人民永继享用优秀的自然景观资源奠定了实践性的基础。此后国家公园运动在全球各国广泛开展起来并引起国际社会的高度重视。 

    1  国家公园定义与发展之间的矛盾
    1974年国际自然资源保护联盟(IUCN)对“国家公园”的概念进行了定义:具有国家代表性的自然原野景观、原生动植物、特殊生态体系的自然保护地且该地区特定区域准许开展科学、教育、启智和游憩活动。根据定义:国家公园属自然生态系统的原野景观区域,且该区域特定地区只对科学研究、教育启智和游憩活动开放。
    中国的国家公园运动开始于20世纪80年代,1982年国务院公布了第一批44处国家重点风景名胜区;1999年建设部颁布的《风景名胜区规划规范》(GB 50298-1999)认定:中国的风景名胜区相当于海外的国家公园;2006年国务院颁布的《风景名胜区条例》认定的中国风景名胜区是指“具有观赏、文化与科学价值,自然景观、人文景观比较集中,环境优美,可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”。至此国家在法规层面确定了风景名胜区的法律地位[1]。中国颁布的风景名胜区与IUCN定义的国家公园虽有异曲同工之妙,却与IUCN认定的自然保护地式的国家公园仍有很大的差异,因此国务院在风景名胜区基础上又设置了国家级自然保护区制度。与此同时一些专业管理部门认为有必要发挥他们的专业管理作用,先后颁布了相应的专业类公园,如森林公园、地质公园等,使得中国的国家公园管理出现了混沌状态。
    中国的风景名胜区不仅含有自然景观与生态环境,而且含有人文景观与历史遗迹,较之于国外的国家公园的自然区域,其系统相对复杂得多。中国围绕着风景名胜区实际上已形成了一个国家公园系列。
    IUCN建立国家公园的目的是:对全球生态系统的完整保护;在保护的前提下开展国民教育与启智游憩活动。因此国家公园属于“公益性”活动场所,而不以盈利为目的。由此,国家公园的早期发展过程中,既要保护资源又要经营发展就成了国家公园进程中的主要矛盾,以美国国家公园为例,同样也经历过这样一个过程。美国国会于1872年批准建立了世界第一个国家公园——黄石国家公园,同年颁布了《黄石国家公园法》;1906年美国国会通过了《古迹法》,授权总统颁布国家纪念地。在2个法律的引导下,截止到1916年,美国的内政部管辖着14处国家公园和21处国家纪念地。但是此时国家公园和国家纪念地的保护目标不清晰,建立公园的目的是:为了快乐的大众公园和休闲地。公园的发展是建立在旅游开发与游憩活动之上的,而公园的保护力度则很薄弱;“二战”期间,国家公园管理局成功抵制了一些开发商为赢得战争提出开发公园自然资源的要求,维护了国家公园的完整性;战后10年经济的振兴,人民在获得物质生活提高的同时渴望获得精神娱乐的享受,国家公园管理局在1956年适时地推出了“66计划”,即斥资10亿美元,用时10年,完善国家公园基础设施和旅游服务设施建设。“66计划”在旅游发展上无疑是成功的,但也引来了学术界的争论与保护主义者的批评,认为旅游开发过度。至此才引出了《国家公园管理局特许事业决议法案》规定了国家公园的特许经营制度,明确了管理者与经营者之间的分工,将裁判员与运动员彻底分开。从此美国的国家公园走向了理性发展[2]。可见,国家公园在发展的进程中始终存在着资源保护与发展的矛盾。而矛盾的化解是两权分立即管理权与经营权分离。所以要处理好这个矛盾,必须建立真正意义的,以“全民公益性”为目标的国家公园。它需要中央财政的直接投入、中央政府的直接管理这2个必要条件[3]。
    我国现有的管理体制是中央和地方两级管理制度。中央业务管理;地方行政管理。因此在吸取国外国家公园发展进程中的经验与教训时,通过中央业务指导管理,用规划的技术手段处理好当前的中国国家公园系列(包括风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园及国家水利风景名胜区和国家湿地公园等,简称国家公园系列)中的自然和人文资源的保护与发展之间关系,走一条既与国际接轨又有中国特色的国家公园系列发展之路。

    2  国外国家公园规划体系
    国外国家公园规划始终围绕着自然生态环境与原野地景观保护而展开,在保护优先的前提下,发展游憩活动,因此国外的国家公园规划是通过管理促使规划实施的。以美国国家公园规划为例,规划始终以强化生态保护、优化资源管理为最根本的任务。美国国家公园管理局通过一系列严谨有序的规划,制定目标计划、行动战略和实施细节,实现区域生态和资源的有效保护,并在此基础上,实现区域发展的效率最大化。
    美国国家公园规划体系分为总体管理规划、战略规划、实施规划以及年度工作规划和报告4个层级,规划程序依次从宏观的总体管理规划,到较具体的战略规划、实施规划以及年度工作规划,每个层次的规划都有不同的功能与作用。
    2.1  总体管理规划
    国家公园总体管理规划是国家公园规划和决策程序中的第一步,由咨询专家、各种学科工作组、联邦和州机构及其民间团体和公众参与共同完成。每一层级单位都需要制定一份有效的总体管理规划文件,为公园未来发展明确发展方向和目标。它高度关注为什么在此建立公园,什么样的管理内容和管理行动应该被实施等。总体管理规划作为一个长期发展过程,是整座公园或整个地区建立的一个共同的目标。总体管理规划根据需要,可以进行修编或重新审议、修订或修改,周期一般为10~15年。
    2.2  战略规划
    国家公园战略规划根据总体管理规划制定,与其确定的目标、功能等内容保持一致。与总体管理规划相比,战略规划的周期更短期,目标更量化。通过战略规划,可以对公园总体管理规划的适宜性进行持续的评估,并确定是否需要对其进行修改调整或编制更具体的补充规划。
    战略规划的内容主要包括国家公园的功能说明、长期发展目标、年度发展目标、影响目标实现的外部因素、建立和调整目标的计划、实施评估计划和评估时间表等。
    2.3  实施规划
    国家公园的实施规划根据公园的总体管理规划和战略规划制定,主要为进一步确定国家公园发展的具体行动和项目。实施计划一般需要确定项目的规模和投资预算,同时呈现所需的特殊技术、原则、设备、时间和资金渠道等。
    实施规划依据总体管理规划和战略规划而编制。总体管理规划和战略规划层次中的决策将更优先、更直接、更具体地在实施规划中体现。而实施规划中一些改变资源状况等的行为也必须与总体管理规划和战略规划保持一致。
    由于许多涉及环境和资源的问题都需要在实施规划阶段解决,因此环境影响评估是实施规划中十分重要的一个组成部分。所有可能对生态和资源产生影响的决策,都需要通过国家相关政策法案的方案评估方可实施。
    2.4  年度工作规划和工作报告
    每个国家公园都要编制年度工作规划和年度工作报告。年度工作规划主要包括本财政年度计划的成果和本财政年度内的投入和支出2项内容。考虑到与其他规划决定的衔接,年度工作规划可以不要求公众咨询参与,但必须公布于众。年度工作报告则主要包括上一个财政年度预算执行情况和本财政年度工作规划2个部分,用以反映公园上一财政年的运营情况,同时也作为管理机构制定新一年预算和工作规划的依据。
    国外的国家公园规划主要是针对自然保护地的自然资源保护与游人的游憩活动而展开,其保护的对象主要是自然资源,保护内容较清晰;因此其规划根据功能分区的保护强度与开发利用强度的对应关系来设置,就基本上能够控制保护与发展的辩证关系。如美国国家公园规划功能分区分别为原始区、自然区、史迹区、游憩区和入口社区。原始区没有开发必要,或仅有步道;特殊自然区的开发非常有限,仅有步道和小径;自然区可开发如步道、道路、露营、野餐设施等;历史与文化古迹区有限开发,如小径及解说服务中心等;户外游憩区开发程度较强,可建露营区及必要的一些与游憩活动相关人为设施;高密度游憩区或入口社区,高度开发,完全以游憩活动为目的。从开发强度几乎为零的原始区开始依次递增到有限开发的自然区、史迹区,再到较强开发的游憩区和高密度开发的入口社区,整个功能分区模式将保护与发展之间的关系,讲解得一清二楚[4];加之公园总体管理规划的法律职能,美国国家公园的总体管理规划及其各层面的规划对于国家公园的保护与发展具有指导意义。

    3  中国国家公园系列规划发展现状
    3.1  规划体系不健全
    中国的国家公园系列围绕着风景名胜区形成了各专业类公园,规划的编制主要用于指导公园的发展建设,因此规划处在总体规划层面。由于各专业管理部门提出的专业诉求不同,其所设定的规划管理目标各不相同,5A级旅游景区规划要求旅游设施规划到位;森林公园规划要求对生物多样性与生态环境的保护到位;国家地质公园要求对地质景观进行保护、对地质科普教育规划到位;自然保护区则严禁游人进入核心景区;水利风景名胜区则强调水域景观规划和水域环境与水质的保护规划;风景名胜区的规划则强调核心景区保护与游览设施规划。由于目标不同,规划所设定的功能分区的侧重点自然就不同,编制的规划所划定的保护分区和发展方向必然不同,甚至出现了保护与发展难以协调的空间布局乱象[2]。
    汤旺河国家公园作为中国第一个获政府部门核定命名的国家公园,通过专家评审的规划却是《中国汤旺河国家公园总体旅游规划》,而不是执行国家公园全面管理的公园总体发展规划。可见将国家公园等同于旅游区域的思维在各个层面依然存在。 
    中国的国家公园系列规划体系不健全,仅停留在总体规划层面将难以指导国家公园系列的整体发展。
    3.2  规划法规体系不健全,规划缺乏依据
    国家公园规划法规体系是指国家和地方制定的有关国家公园规划的法律、行政法规和技术规范,它能够以法律或者法规的形式确立国家公园规划成果的法律地位,明确国家公园规划编制工作相关的工作程序及技术标准。如《风景名胜区规划规范》(GB 50298-1999)。云南省在2009年发布了国家公园建设与管理的系列地方标准,包括《国家公园 总体规划技术规程》(DB53/T 300-2009)、《国家公园基本条件》(DB53/T 298-2009)、《国家公园 建设规范》(DB53/T 301-2009)和《国家公园 资源调查与评价技术规程》(DB53/T 299-2009),为云南省的国家公园规划提供了依据,但国内大多数地区仍缺乏相应的法律法规,导致国家公园系列规划无法可依。
    3.3  规划层次不健全,规划难以实施
    国家公园系列体系是指国家公园为实现科学决策,在其发展和建设过程中,不同的工作阶段,需要对从宏观到微观,从整体到局部,从发展思路到具体方案实施中的各项问题进行逐次研究,并编制不同层次的规划。目前,除了旅游规划通则在总体规划与详细规划上有些相应的规定外,国内现有的国家公园系列规划体系多站在总体规划层面。近几年中国城市规划设计研究院风景研究所已受住房与城乡建设部的委托研究风景名胜区详细规划,但尚未形成规范文件,规划层次不健全,规划则难以实施与管理。
    3.4  国家公园系列重复命名,规划难以编制
    国家公园系列包括国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家城市湿地公园、国家湿地公园、国家矿山公园、国家地质公园、国家考古遗址公园及酝酿中的国家海洋公园等多个方面,均属于不同的管理系统。但在地域上,有些公园是相互交叉与重叠的,甚至多种公园的边界完全重叠造成了“一地多婆家”的管理局面。根据各个“婆家”要求编制的规划,是难以统一实施的;但是如果将公园的各项规划和谐编制,规划将难以编制。如某风景名胜区既是自然保护区,又是国家地质公园,同时还是森林公园和5A景区,它的规划执行哪一个规范,又如何编制?因此,反复命名公园,对公园的管理而言,是将问题复杂化而非系统化。
    云南省在试行国家公园制度的过程中,选择的总体规划规范主要参照风景区名胜区及自然保护区的规划,如《梅里雪山国家公园总体规划》的规划主要内容有总则、规划条件、功能分区、自然保护规划、文化保护规划、社区规划、生态旅游规划、设施规划、解译系统规划、管理计划、规划环境影响分析、附则等12部分;将自然保护区和风景名胜区的规划内容组合而成;并对国家公园的总体规划内容提出了具体要求,包括确定国家公园范围、规模面积、确定核心资源分布范围、明确国家公园建设及管理目标、在国家公园内部进行功能区划定,进行建设与管理总体布局、制定国家公园保护、科研、教育、游憩和社区发展等方面的规划、制定国家公园经营和管理体系规划、进行国家公园建设项目投资估算、进行国家公园建设效益分析、提出规划实施的保障措施与建议。
    总之,中国的国家公园系列规划体系尚未完善,目前在执行的也是从风景区名胜区和自然保护区规划或旅游规划通则中借鉴来的规划内容,因此无论从理论到实践,国家公园系列的规划体系尚处在探索中。

    4  中国国家公园系列规划体系的构建
    根据国外国家公园的管理经验,通过规划规范和规划层次来控制国家公园资源保护与游憩发展之间的关系,是为公园发展过程中的重要手段与方法,关键是把握住规划的各个节点及执行规划的严谨性。
    4.1  归类规划规范
    目前中国的国家公园系列已形成了一个复杂局面,各专业类公园按各自的诉求制定的规划规范成了大型综合类国家公园整体和谐发展的矛盾聚焦点。如何归类规划规范成为国家公园系列规划体系发展的关键词。为便于中国的国家公园与世界国家公园管理接轨,中国的国家公园可按联合国教科文组织世界遗产类型归类,形成为自然型国家公园、文化型国家公园和文化景观型国家公园3种类型。这3种类型相对于已颁布的各专类公园也容易对上口。如国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园和国家级自然保护区和自然遗产可归并为自然型国家公园;将各类遗址地、纪念园、文物保护单位和文化遗产归为文化型国家公园;将人与自然共同创作的风景名胜区、水利风景名胜区和旅游景区、世界文化与自然双重遗产、文化景观世界遗产合并为文化景观型国家公园。并相应地将自然型国家公园所属的各专类公园规划规范合署为自然型国家公园规划规范;同理将文化类与文化景观类的专业公园合署为文化型国家公园规划规范和文化景观型国家公园规划规范。国家公园规划规范归类的目的,就是使得每一类公园都能得到规划规范的指导,使国家公园规划规范更具有针对性,有利于国家公园的资源保护与总体发展及管理。
    4.2  规划层次的设定
    目前我国各专类公园的规划多为指导公园建设的总体发展规划,属于就公园说公园的本性规划,难于从系统上整体把控公园的全面发展与管理,因此国家公园系列规划应从资源保护与管理规划入手,以维护自然界大地肌理安全和自然原野景观、原生态系统及文化遗址地、纪念地真实性为基本,设定规划层次拟解决国家公园各个层面的管理与发展问题。
    我国的国家公园系列管理为纵横2条线的管理模式,纵向上由国家部委办业务归口管理各专类公园;横向上由各省市人民政府行政管理各专类公园。由此规划管理也可设置为纵横2条线的管理,由省级人民政府组织编制规划,国家部门审批规划。以此为管理模式的规划可以设定为省域国家公园系列体系规划、国家公园总体规划、国家公园项目规划及环境影响评估、国家公园近期实施规划与年度执行计划4个层次的规划。
    1)省域国家公园系列体系规划为省内国家公园发展战略与管理规划,重点研究全省域自然和人文景观资源类型特点及其分布状态;划分出省区域范围内各类国家公园的边界及其等级;制定省内国家公园整体发展战略目标及管理措施;协调各专类国家公园的资源保护与主体发展;协调省内国家公园外部交通的专类规划包括高速公路、快铁和航空交通的布局;协调各专类国家公园游憩活动的淡旺季调剂交流策略等。省域体系规划年限为20年。
    2)国家公园总体规划主要用于公园资源保护与发展建设指导,是公园发展建设过程中的主要规划指导文件。总体规划依据省域体系规划的范围与等级而规划。总体规划的关键是协调各功能区划保护强度与发展之间的辩证关系;协调各项建设项目与土地利用之间的关系;布局与协调基础与服务类专项规划发展规模与容量之间的关系;研究近期项目的发展规模、用地规模及投资估算等。总体规划年限15~20年。
    3)国家公园项目规划及环境影响评估依据总体规划建设项目与土地利用规划而规划。项目规划属详细规划,关键是项目建设如何和谐于国家公园的资源环境,并与土地利用的场地相协调,各项目功能与场所是否匹配;平面、立面及其组团设计的风貌与场所的环境是否相和谐,因此国家公园的项目规划属有限制的规划,它的建成应与国家公园的景观资源包括自然与人文资源融为一体。
    此外,项目的建设对公园内的环境影响是项目能否实施的关键之处,因此客观、科学的编制环境影响评估是国家公园能否可持续发展的关键词,不可掉以轻心。项目规划年限10年。
    4)国家公园近期实施规划与年度执行计划属操作层面的执行规划,可根据我国的国民经济发展5年计划来设定并通过年度计划来执行。近期实施规划依据总体规划和项目详细规划而规划,它对项目建设时序安排很敏感,顺序对了,保护与发展顺利成长;顺序错了,资源遭到破坏,原生态环境和文化原真性破碎。所以近期实施规划应遵循资源保护项目在先;其次为基础设施项目;再次为游憩活动项目;最后是服务接待项目的原则。这样的时序不会造成项目建设的浪费。
    年度计划关键是稳扎稳打,不可浮躁,不可急功近利,干一件是一件,干一件成一件,从历史留存至今的遗产资源看,唯有如此,才能流芳百世。 
    4.3  规划管理制度建设
    国家公园规划管理制度建设是伴随着中国国家公园成长过程而逐步成熟起来的,目前率先在前的国家级风景名胜区在完成了风景区总体规划的基础上,已提出了一区一管理条例的要求。其他国家公园系列,如国家地质公园和国家森林公园和国家级自然保护区也在提出类似的要求。规划管理制度不完善,影响规划的实施与执行,最终导致国家公园建设出错,已成为各个管理部门的共识。
    规划管理制度的建设主要由规划编制管理与规划评审管理两方面组成。
    1)规划编制管理是规划成功的不可或缺的环节。但是目前我国尚没有类似于美国丹佛国家公园规划设计服务中心这样统一服务于国家公园的规划单位。我们的现状是各职能单位各自编制所属部门的专类公园的规划,虽然城市规划甲级院有不受限制编制各类规划的权限,但是各专业主管部门并不买账。因此要建立国家公园制度,首先要建立国家公园规划管理制度。规划乱,则建设乱,一乱俱乱。因此应在现有规划设计院的基础上建立国家公园规划资质证书制度,资质证书可设定甲、乙2级,只有获得国家公园规划资质证书的规划设计单位方可参与国家公园的规划设计工作。
    2)规划评审管理同样是规划成功不可或缺的环节。现有的规划评审工作相对是粗放型的。评审专家仅就自己的经验对规划方案作出评判,由于评审会就1~2天时间,专家们对规划的现场了解得不透,甚至有些评审会专家连现场都不去,仅凭专业知识评判,出错是在所难免的。建立规划评审管理制度,规划评审专家一开始就应该介入,应从规划单位的选择跟踪起,并参与规划的中期考核和规划的终审,从而让规划评审专家融入规划的全过程,使得规划从方案设计和规划审议2个不同方向中碰出火花,达到和谐发展的目的,以此确保规划不出错或者至少是少出错。

    5  结语

    中国国家公园系列的发展能否走出一条自己的发展之路,关键是建立具有中国特色的国家公园系列规划体系管理制度,通过规划体系的科学性协调及对国家公园系列中各专类公园的资源保护与公园游憩活动的系统规划与管理,通过规划技术平衡和处理国家公园自然与人文景观资源及其生态环境保护与发展的辩证关系。




    参考文献:
    [1] 中华人民共和国国务院.风景名胜区条例[S].2006.
    [2] 严国泰,张扬.构建中国国家公园系列管理系统的战略思考[J].中国园林,2014(8):12-16.
    [3] 杨锐.论中国国家公园体制建设中的九对关系[J].中国园林,2014(8):5-8.
    [4] 严国泰.风景名胜区遗产资源利用系统规划研究[J].中国园林,2007(4):9-12.


    (编辑/赵琳 李旻)