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    从公民保护团(CCC)看国家公园的社会与经济功能

    关键词:风景园林;CCC;国家公园;经济功能;社会功能

    Key words:landscape architecture; Civilian Conservation Corps; national park; economic function; social function

    摘要:公民保护团(CCC)对国家公园的影响以及其赋予国家公园的功能目前尚未被学界所关注。以政治—经济—社会—环境制度工具为视角,总结了CCC的发展及其对美国国家公园的影响,论证资源保护具有经济和环境教育功能。其中,资源保护的经济功能,是对传统上强调精神、科学、教育、游憩和游客体验功能,忽视经济功能观念的有益补充,尤其可以对中国将旅游开发作为资源经济效益必要条件的观念进行平衡,以期将经济功能的实现建立在保护本位的思想基础上。

    Abstract:The impacts of CCC on American national parks and their functions are neglected in academics. Taking a perspective from political-economic-social-environment system tools, this paper summarizes CCC's development and its impact on national parks, and demonstrates resource conservation has economic and environmental education functions. And the economic function of resource conservation is beneficially supplement to traditional cognition which emphasizes spiritual, scientific, educational, recreational and visitor experience functions but ignoring economic function. Also, the economic function of resource conservation is especially important for balancing China's idea which takes tourism development as an essential condition of resource economic benefits realization, and achieving economic function process must be built on the basis of the conservation orientation.

    内容:1  公民保护团(CCC)的产生与发展
    1929年,美国经济开始陷入大萧条,失业率从20世纪20年代初的约3%上升至30年代初的25%,从而导致一系列的社会问题。同期,美国中西部地区遭遇了9年干旱,多年粗放式的垦荒形成了中西部大平原的“沙暴”,水土流失严重,环境危机凸显。
    为了应对多重危机,1933年继任总统的罗斯福实施了一系列新政。其中,建立“公民保护团”(Civilian Conservation Corps,以下简称CCC)是“以工代赈”政策的主要内容之一,也被认为是“新政救济工作中最成功的范例”[1]。这也是罗斯福在担任纽约州州长时针对经济萧条所采取的社会救济与资源保护综合制度在联邦层面的延续与深化①。罗斯福在1933年3月21日向议会提交了《紧急保护工程法》(Emergency Conservation Work Act),计划雇佣18~23岁的9 000人从事国家森林等联邦托管土地的资源保护工作。议会在仅仅10天后便通过了该法案,5天后成立了紧急保护工程项目(ECW),即CCC的前身②。
    罗斯福在向议会的提案中称:“CCC的工作仅限于林务、水土保持、防洪及相似的工程。请大家注意此类工作将是明确的、具有实际意义的,因为不仅可以防止经济损失,而且是创造未来国家财富的一种方式。③”
    CCC雇佣登记在联邦救济名单中的家庭的“流浪野孩子”和城市失业青年从事自然资源保护与造林工作。CCC雇员的合同期为6个月~2年,每周工作40小时,多数队员每月可领取30美元工资,其中25美元直接寄回家中。CCC以“连队”(company)为编制单元,通常驻扎在特定保护工程附近。以“营地”(camps)为驻扎单元,营地上限为200人,50人1个军帐,25人编为1个“组”(section)。
    CCC建立初期便发展迅猛,原计划招募25万人,但至1934年1月,已经录用了30万人。第二期新政(Second New Deal,1935—1938年)迎来了CCC的发展巅峰,《1935年应急救济拨款法》(Emergency Relief Appropriation Act of 1935)继续为CCC提供经费直至1937年3月。1935年8月底,在营人数达到了峰值50.5万人。至1942年CCC解体,总计约有250万人曾在CCC服役[2]。
    1941年,美国参加“二战”,CCC项目开始萎缩,经费由1940年的2 100万降至1943年的500万,全职雇员也由3 500人降至不足2 000人[3]。
    CCC的历史成就斐然。总共修复了800余处公园,种了30亿棵树,建立了近3 500座防火塔,15.6km(约9.7英里)的消防用道路,经历了420万天的防火工作日。CCC在如保护自然栖息地、整治河流、鱼苗补充、建造小型坝的保护活动上耗费720万个人·工作日。500个营地在土地保护局的管理下进行水土侵蚀防治,46个营地在农业机械局的管理下从事农业灌溉设施的修建。美国有3 399.4hm2(约8 400万英亩)的良田要依靠水利设施,CCC对国家农业基础设施的建设和维护起到了很大作用[4]。

    2  CCC对美国国家公园的影响
    CCC对美国国家公园的影响体现在资源保护成就、公园体系完善以及主管机关的扩张3个方面。
    1)CCC在国家公园资源保护中的成就。CCC队员在场地清理、防火减灾、水土流失防治、沙丘重建、野生动物保护、植被勘测、病虫害防治、造林育林、基础设施建设、景观与游憩设施(小路、游径、宿营地、野餐台)营造等方面进行了卓有成效的工作。以防火为例,在20世纪30年代,国家公园面临的最严峻问题是缺乏足够的人力用于森林防火,CCC队员进行防火巡逻、修建防火站、清理枯木、树立电话线杆等工作,在火情探测和防火技术的发展上贡献卓越,使国家公园拥有了最详尽的火情记录。
    2)CCC推进了国家/州立公园系统的建设。美国国家公园的一个显著特征是治权建基于所有权,其制度基础是联邦土地所有权或者与州所有权的土地签订协议,因此,欲建设健全的、全国性的公园系统,州立公园是极重要的组成部分。公园管理局清晰地认识到这一点,带动各州积极推进区域性保护地规划与州立公园体系的建设。新政实施之前,无论是国家公园系统,还是国家公园管理体制,都处于初级发展阶段。此外,国家公园管理局一直致力于州立公园系统的建设,但1921年只有19个州有某些形式的州立公园,至1925年48个州才全面启动州立公园系统规划,最终,经济危机的爆发破坏了州立公园发展前景。在新政期间,CCC共有198个营地参与了国家公园、遗址的资源保护,国家公园面积扩大了800km2,同时,697个营地参与了州立公园的营建,通过CCC项目建立了711个州立公园,在854个州立公园中开辟了120万hm2的公园用地[5]。
    3)CCC促成了国家公园管理局的扩张。在1916年成立国家公园管理局之前,内政部缺乏对所辖14个国家公园和21处国家纪念地的统一管理机构,甚至需委托美国陆军对国家公园进行监管。20世纪20年代,国家公园系统的组成主要为西部大型自然区域,仅含数量有限的东部考古遗址及历史遗迹。1933年的公园管理局重组得到罗斯福的支持,在吸收了农、林、军队部门的多类保护地后,管辖对象由单一的西部国家公园扩展到东部的历史遗迹、考古遗址、纪念地、公园大道等类型,管理机构分支也由7个增加为14个①。CCC项目的人力与财力支援成为管理局扩张的物质基础,CCC的拨款从1933年前的年均1 100万美元,上升至1933—1936年的年均5 100万美元,雇员也从1932年的2 000余人增长到1936年的近1.8万人,且3/5雇员的薪水由CCC项目支付。不仅如此,管理局区域办公室的建立源于其对CCC州立公园项目的监管与援助,因此,当时有观察家戏言同时存在2个公园管理局——“一个是名义上的管理局,一个是属于国家公园CCC项目负责人康拉德·沃斯(Conrad Wirth)的管理局”[6]。

    3  作为政治—经济—社会—环境制度工具的CCC
    1928年当选的胡佛总统顽固地坚守自由放任主义,致使农业品过剩、证券市场投机、银行破产和分配不均,从而导致购买力下降,使美国陷入严重的经济萧条和社会危机。罗斯福通过新政的一系列有力制度挽救农业、复兴工业、消除失业、改革银行体系和税收制度、建立社会福利国家,从自由放任主义走向了政府干预主义。它与凯恩斯干预主义产生了历史性耦合,它也是进步主义、实用主义哲学和资源保护功利主义指导下的一次政治实践。这些思想使罗斯福的政策迥异于胡佛以直接发放联邦救济金来应对经济危机的“无为”之治,通过创立CCC这种极具创新的、集政治—经济—社会—环境一体的制度工具实施广泛的社会救济与福利政策便是新政的代表措施之一。
    罗斯福建立CCC的目标,第一是为当时200多万失业青年提供工作救济,让游荡在街角的年轻人投入到更健康的环境中;第二是满足资源保护的需求,为当代及千秋万代谋福利;第三是为公众提供更多的自然区域的游憩机会,扭转工业社会的狂热使人们忘却自然的局面;第四是弘扬劳动的价值,资源保护不仅增强了年轻人的体质,更能化育心灵,恢复他们对生存及社会发展的信心,培养他们的社会责任和团队精神。从CCC产生的影响与结果而言,CCC基本满足了罗斯福对其在政治改革、经济复兴、社会救济、环境保护等方面的预想与期望[5]。

    4  CCC蕴含的国家公园经济与社会功能及其启示
    4.1  资源保护具有经济功能
    保护主义(conservation)与保存主义(preservation)的争议由来已久,前者被后者质疑的一个主要方面便在于以实现经济价值诉求的自然资源开发,由于两者都是以资源本体的直接价值为出发点,在争论过程中又易形成二分法,使人们将经济功能的实现与资源开发紧密联系在一起——经济效益是资源开发的结果,资源开发是经济收益的过程,最终,经济效益=资源开发。在强调资源保护与经济效益的对立时,保护主义与保存主义都忽略了两者的可兼容性,即资源保护也具有经济功能。
    CCC在国家公园中的经济功能主要表现为社会经济(social economic)功能以及环境经济(environmental economic)功能。首先,CCC作为一种社会救济制度,社会经济救济功能是主要宗旨与目标之一。CCC使200余万名青年人找到了正规、有保障的工作,每月30美元的工资虽然不高,但却实现了对200余万青年的家庭的救济与补助。新政通过广泛的、综合性的社会救济制度,恢复了社会购买力并在一定程度上缓解了经济危机,更进一步,社会救济开启了美国走向政府干预的福利国家之路,使政府更全面、更深入地介入并调和经济矛盾与经济危机。其次,从环境经济和绿色GDP的视角而论,资源保护可以减免自然与环境灾害损失以及填补、修复这些损失的人力、物力支出,是不可忽视的隐性环境经济效益。据计算,CCC每年为国家公园减少森林火灾、病虫害、灭鼠、土壤侵蚀等经济损失达数百万美元[7]。管理局估算,CCC成立仅2年便为国家公园创造了900万美元的永久效益(permanent improvements),为州立公园创造的效益更高达2 700万美元[6]。
    4.2  在资源保护劳动过程中实现环境教育功能
    国家公园的环境教育功能历来受到重视。其环境教育功能主要有游客解说教育和志愿工作2种途径。随着旅游业的发展,游客解说受到各国普遍重视,上升为首要途径,但更具参与深度的志愿服务却易被忽视。美国的资源保护志愿服务受CCC的影响很大,加上美国将环境教育很好地融合到基础教育当中,使CCC通过劳动体验的环境教育模式演变为当代的一种文化现象。
    论及CCC的环境教育功能,有人认为它“改变了美国的自然人文景观,扩展了资源保护运动的群众基础,唤醒了美国民众保护和发展自然资源的意识”[8]。CCC队员在晚上接受正规教育,包括文化课和技术培训。文化课让4万年轻人学会读书写字①;专业技能培训通过讲座、课程、影片和手册等形式传授专业、系统化的资源保护技术与理论,并在劳动中进行实践,这使得数以百万计的青年获得了接近自然、欣赏自然、保护自然的经历,这种经历又成为个人与社会精神文化遗产,世代相传。此外,CCC被社会媒体广泛报道、宣传,创立2年内就拍摄了30余部CCC活动的纪录电影,使它成为新政期间最为民众所熟知一个机构,建立了此后资源保护运动的社会基础。CCC为美国人民亲近自然埋下了文化基因,同时,也为美国环境教育打下了物质与文化基础。
    美国的资源保护志愿服务受CCC的影响很大,CCC解体之后,类似的青年保护团层出不穷,在20世纪60—80年代环境保护运动中达到顶峰。在议会层面,从20世纪50年代末便开始尝试建立“青年保护军团”(YCC),但被艾森豪威尔否决。肯尼迪也提议建立10万人的青年保护军团,雇佣既未在就学又未能工作的18~25岁青年人从事保护工作。到60年代,约翰逊总统的“消除贫困运动”终于成功建立了类似于CCC的青年保护社团中心(JCCCC),吸纳5年级以下的小学生进行教育与培训再转移到城市从事假期服务,JCCCC遍布城乡,从100~2 000人不等②。在政府层面,1957年国家公园管理局在个别国家公园建立了“学生保护项目”(SCP),后并入更大的“学生保护联盟”(SCA)。60年代末,林务局和内政部共同建立了试点项目“少年保护军团”(YCC),并在1974年将其变为永久性项目,YCC也成为固定的机构。70年代末,联邦还发起了另一个与CCC极其相似的项目“青年保护军团”(YACC),提供全年的工作机会和受教育机会,但由于80年代的财政原因而无法继续。
    4.3  对传统国家公园功能观念的补充
    在国家公园功能的认知中,经济功能并不被认为是一种主要功能。世界自然保护联盟(IUCN)对国家公园的最新定义为“保护大尺度生态过程及其典型物种、生态系统的大型自然或近自然区域,同时在环境和文化方面具有精神、科学、教育、游憩和游客体验兼容性的区域”[9]。可知,旨在强调国家公园生态保护及对人、社会的精神裨益方面的功能,并不强调其经济功能。这可以从经济功能的两方面,即从国家公园的直接和间接经济功能切入来进一步分析与论证。其一,直接经济功能可理解为资源开发利用的价值,主要表现为开发收益。其实现主要依赖于自然和旅游资源的开发和“门票经济”2种途径,这往往与资源保护目标相冲突。西方发达国家对如上两方面进行严格的规制与管理:以经济收益为宗旨的资源开发势必导致资源的破坏或过度利用,而国家公园的根本属性是以保护为主旨的保护区类型,因此经济收益必须让位于资源保护。“门票经济”从经济可承受(affordable)角度克减了公民正当享用环境舒适性的权利,从而侵害了公民的环境及社会权利,国家公园直接经济功能实现也以此为前提。美国将国家公园定位于公共物品(public goods),亦禁止政府或他人垄断自然资源从而牟取暴利的行为,保障公民的环境权利。其二,资源保护过程可以实现一定经济价值,主要表现为资源保护成本。与直接经济功能具有负外部性不同,间接经济功能具有正外部性,可实现环境、社会经济、社会文化等多方面的共赢。即便如此,间接经济功能也不能被纳入国家公园的本体功能,而是国家公园保护进程中的“反射性”功能。但是,这并不意味着间接的资源保护经济功能可以被忽略或无视,尤其当国家公园偏离了保护主义本位,将经济诉求凌驾于资源保护或社会公共利益之上时,即走上经济开发本位时,这一功能就具有极其重要的衡平意义,甚至应上升为主要功能。
    4.4  对我国“旅游开发=经济效益”观念的衡平
    近几年,随着中国推行支撑、刺激旅游业的政策,票价过高、景区过载、社区与景区管理方冲突等现象凸显,上升为普遍的社会现象。这是由我国以旅游经济发展为首位,政府将风景资源视为商品,并通过市场机制、经济法则发挥自然资源垄断性价值的机制所致。风景成为地方政府的新型“绿色财政”和企业的“摇钱树”,它建立在以垄断性价格对公众进行经济盘剥的基础上,通过不合理经济负担的设置,侵害了公众享用环境的权益。在利润最大化的诉求下,极易导致资源保护投入不到位。此外,忽视风景资源在教育、科学、精神等方面的功能,也会造成风景的“异化”。因此,以经济发展为导向的风景资源管理目标是本末倒置的,应明确体现风景真理性价值的主要功能,并实现其与经济效益的最佳兼容。
    就国家公园功能及其实现途径而言,旅游开发并非经济效益的必要条件,资源保护同样可以带来可观的经济效益。正如我国20世纪末将伐木工人转化为护林员,将不顾及环境和社会成本,以GDP为导向的林业经济价值转化为森林的生态、环境、社会、经济综合价值所发生的质变,风景资源同样应该实现从经济本位到保护本位的转型与提升。辅以良好的制度建设,以保护为本位的经济取向可以消除垄断、扭转门票经济、让利于公众和社区居民、增加社会参与度、提升公众对自然的科学理性认知水平,正本清源,最终实现国家公园的主要功能。

    5  结语

    CCC产生、发展于特定的历史时期,具有划时代的意义。在通过CCC实现社会救济、缓解经济危机和社会危机的同时,以保护主义为指导思想的紧急救济工程,强化了国家公园的保护、精神、教育、游憩等功能。我国风景资源管理,在理论认知上偏重于保护、弱化经济功能,但在制度设计上却倾向于经济开发,因此,认识到“资源保护具有经济功能”非常关键——既不能在理论上无视之,又可以探讨实现经济效益的动力如何从经济本位转向保护本位。


    参考文献:
    [1] Andrews R N L. Managing the Environment, Managing Ourselves: A History of American Environmental policy[M]. New Haven: Yale University Press, 1999: 164.
    [2] 陈明,等.相信进步:罗斯福与新政[M].南京:南京大学出版社,2001:108-109.
    [3] Harpers Ferry Center of National Park Service. The national Parks: Shaping the System[R/OL]. (2005) [2014-05-27]. Washington, D.C.: NPS. http://www.nps.gov/history/history/online_books/shaping/index.htm.
    [4] CCC Legacy. CCC Brief History[R/OL]. [2014-06-02]. Edinburg. http://www.ccclegacy.org/CCC_Brief_History.html.
    [5] Paige J C. The Civilian Conservation Corps and the National Park Service, 1933-1942: An Administrative History[M/OL]. [2014-05-28]. National Park Service (1985). http://www.nps.gov/history/history/online_books/ccc/index.htm.
    [6] Sellars R W. Preserving Nature in the National Parks[M]. New Haven: Yale University Press, 1997: 140.
    [7] Fechner R. Report of the Director of Emergency Conservation Work from the Period Extending from April, 1933 to June, 1935[R]. WashingtonD.C.: GPO, 1935: 34-35.
    [8] 滕海键.新政的奇葩:民间资源保护队[J].历史教学,2006(1):28-33.
    [9] Dudley N. Guidelines for Applying Protected Area Management Categories[EB/OL]. (2013) [2014-07-04]. Gland, IUCN. http://cmsdata.iucn.org/downloads/iucn_assignment_1.pdf.

    (编辑/李旻)