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    有效完善中国风景名胜区申报设立制度

    关键词:风景园林;风景名胜区;设立;申报;国家公园体制

    Key words:landscape architecture; famous scenic site; establishment; declaration; National Park system

    摘要:风景名胜区是世界自然遗产和自然文化双遗产的主要载体和申报项目来源,在中国保护地体系中占有重要地位,相当于国外的国家公园。简要回顾了自20世纪80年代以来中国风景名胜区申报设立的过程,介绍了当前管理的现状,并对公众和业内人士在风景名胜区申报过程中关注的热点问题进行了回答,重点对当前风景名胜区设立过程中存在的问题进行了分析,在此基础上,提出了进一步规范风景名胜区设立的建议,通过有效完善风景名胜区的设立工作,逐步探索建立具有中国特色的国家公园体制。

    Abstract:Famous Scenic site is the major carrier of world's natural heritage and culture, also the main source of project declaration, carries an important role and status in the Protected Area system in China, and equals to national parks in foreign countries. This article summarizes the process of famous scenic site establishment in China since 1980s, introduces the current status of famous scenic site management, also answers various hot questions and issues during the process of famous scenic site declaration cared by the public and insiders. It focuses on analyzing existing problems occurred during the current process of famous scenic site establishment. Based on it, it forwards suggestions about how to further standardize the establishing of famous scenic site, effectively improving the establishing work of scenic area, gradually explores and establishes the national park system with Chinese characteristics.

    内容:20世纪80年代,国务院审定公布了第一批44处国家级风景名胜区,颁布了《风景名胜区暂行条例》,标志着中国风景名胜区制度的初步建立。此后,国务院先后设立了8批共225处国家级风景名胜区,加上各省、自治区、直辖市设立的700余处省级风景名胜区,我国风景名胜区的总数已经达到900余处,风景名胜区的总面积已占我国国土面积的2.03%[1]。通过设立风景名胜区这一特殊的保护区域,使我国逐步建立起了具有中国特色并与国际上国家公园体系接轨的风景名胜区制度[2]。

    1  风景名胜区设立的意义及作用
    风景名胜区的设立,是我国对自然与文化遗产资源实行统一管理、科学规划和严格保护的开端,是我国实行改革开放以来对特殊的、不可再生的公共资源在管理机制和制度上的一项创新,也是在科学发展观指导下更为理性地认识和尊重自然、注重文化多样性和加强精神文明建设的必然产物,标志着我国物质文明和精神文明建设发展到了一个崭新的阶段[3]。同时,也成就了我国自然和文化遗产资源管理中占主导地位的风景名胜区行业,并使风景名胜区行业的凝聚力和影响力不断得以提升。
    风景名胜区的设立,有效地保护了一大批珍贵的风景名胜资源,在保护生物多样性、维护区域生态平衡等方面发挥了重要作用。与其他保护地不同,风景名胜区在我国广大公众的精神文化生活中具有特殊的地位,作为带动和活跃国家旅游经济的主要载体,最大限度地满足了公众的精神文化需求,为提高公众的环境和资源意识、促进我国精神文明建设发挥了重要的作用,同时也为国家旅游经济和区域经济的发展作出了重要贡献。随着国民经济的高速发展和城市化进程的不断加快,风景名胜资源作为国家特殊的物质和精神财富,其独特性、稀缺性和不可再生性更加显著,其社会价值、环境价值和经济价值将越发突出,成为人类了解人文和历史、亲近自然并与自然和谐相处的最佳区域。

    2  当前的管理现状
    2.1  分级管理
    我国现有风景名胜区体系按照分级管理分为2级,分别是国家级风景名胜区和省级风景名胜区。对于自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程,基本处于自然状态或者保持历史原貌,具有国家代表性的,可以申请设立国家级风景名胜区;与之相应的,具有区域代表性的,可以申请设立省级风景名胜区。
    2.2  分类审批
    风景名胜区的设立实行分类审批,国家级风景名胜区的申请设立主体和审定公布主体分别为省、自治区、直辖市人民政府和国务院,即由省级人民政府提出申请,由国务院审定公布;省级风景名胜区的申请设立主体和审定公布主体分别为县级人民政府和省、自治区、直辖市人民政府,即由县级人民政府提出申请,由省级人民政府审定公布。
    2.3  申请设立程序
    基本程序主要由提出申请、组织论证审查和审定公布3个阶段组成。其中,组织论证审查阶段中,住房和城乡建设部牵头组织有关部门对申请设立国家级风景名胜区的必要性与可行性、资源价值、保护状况、管理状况等方面的情况进行充分论证与审查,提出审查意见,作为国务院审定设立国家级风景名胜区的重要依据;与之相应,各省级住房城乡建设厅(直辖市风景名胜区主管部门)牵头组织省内有关厅局,对申请设立省级风景名胜区的相关内容进行审查,提出审查意见,作为省、自治区、直辖市人民政府审定设立省级风景名胜区的重要依据。

    3  设立过程中的热点问题
    3.1  关于申请设立国家级风景名胜区的条件
    申报区域不是省级风景名胜区,可否申请设立国家级风景名胜区?
    住房和城乡建设部在受理国家级风景名胜区申报审查过程中,原则上要求申报区域已是省级风景名胜区2年后,才可申请设立国家级风景名胜区。但《风景名胜区条例》(以下简称《条例》)中并未对申请设立国家级风景名胜区提出类似的要求,且目前也没有相应的部门规章和规范性文件对该事项进行详细规定。因此,理论上非省级风景名胜区同样可以申请设立国家级风景名胜区。
    申报区域已是其他类型的保护地,可否申请设立国家级风景名胜区?
    根据《条例》规定,新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉。即已划定为自然保护区的区域,就不得设立风景名胜区(同样,已划定为风景名胜区的区域,不得设立自然保护区)。鉴于国家级风景名胜区和国家级自然保护区的设立审批级别较高,均属于国务院设立审批,但其他类型的保护地,如地质公园、森林公园、水利风景区、湿地公园等均为部门设立,因此,除自然保护区外,已属其他类型的保护地均可申请设立国家级风景名胜区。
    3.2  关于申请设立风景名胜区的范围
    申请设立风景名胜区的范围和规划编制报批确定的范围是否可以不一致?
    根据《条例》规定,风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划。即申报设立在前,规划编制报批在后。由于在申请设立风景名胜区时应提交的材料中包括了拟设立风景名胜区的范围和核心景区范围,因此,风景名胜区的范围以及核心景区的范围是在设立时就已经确定的,之后的规划编制报批应严格依照设立时确定的范围进行,不能前大后小,随意变更。
    3.3  关于对设立风景名胜区具有不同意见
    个人或集体对于设立的风景名胜区具有不同意见,可不可以进行行政复议?
    由于风景名胜区设立行为属于具体行政行为,根据《行政复议法》规定,对于具体行政行为申请人可以向该部门本级人民政府或上级主管部门提出行政复议。因此,如果个人或集体对于设立省级风景名胜区具有不同意见,可以向国务院提出申请行政复议的请求;鉴于国务院的任何决定都是最终决定,因此对于国务院设立的国家级风景名胜区具有不同意见,则不可以复议。
    3.4  关于风景名胜区内物权人的保护
    设立风景名胜区是否要将景区范围内的人口全部迁出?
    一些风景名胜区自古以来就有居民居住、生产生活,风景名胜区范围内的土地、山地、森林等资源归农民集体所有,设立风景名胜区后,可能在不同程度对景区内的个人和集体产生一定的影响。因此,在设立之前,要和这些财产权人、物权人进行充分协商,一定要尊重物权人的基本意愿,应尽量保留风景名胜区内的原住民,确需迁出的应努力做好风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等拆迁的所有权人、使用权人的思想和动员工作,使风景名胜区内居民等相关群体充分认识到设立风景名胜区的重要意义,因设立风景名胜区对范围内的土地、森林等自然资源和房屋财产所有权人、使用权人造成损失的,应依法给予补偿。

    4  存在的问题
    4.1  设立体系不够健全
    1985年国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》将风景名胜区分为国家重点、省级和市级风景名胜区三级体系[4];2006年国务院新颁布的《风景名胜区条例》,则将风景名胜区体系调整为国家级和省级风景名胜区两级体系。风景名胜区的体系构成自下而上应是金字塔形结构,市级、省级风景名胜区应作为国家级风景名胜区的预备名录,符合上一级风景名胜区设立条件的,可逐步升级为高一级别的风景名胜区。而当前的两级体系,使得市级风景名胜区不能纳入整个国家风景名胜区保护管理体系,一定程度上破坏了梯级结构的平衡,也使得很多市级风景名胜资源无法纳入风景名胜区管理体系,得到应有的保护。
    4.2  设立标准不够统一
    在风景名胜区设立过程中,资源价值的重要性不言而喻,申请设立风景名胜区提交材料的第一条便是风景名胜资源的基本状况,资源价值的高低直接影响到是否能够申报设立成为风景名胜区。以国家级风景名胜区为例,对照20世纪80年代或90年代初的国务院审定公布的前几批国家级风景名胜区,近年来设立的国家级风景名胜区在资源价值上的确有所下降,缺少明确的风景名胜区设立标准和资源价值分类标准。此外由于设立标准不统一,给设立后期的管理也带来了不小的难度。
    4.3  设立时间不够固定
    目前,由于国家级风景名胜区设立尚没有固定的申报、审查、批准公布等规定的日期,因此,审定公布国家级风景名胜区的时间也并不固定。实际工作中,往往是根据各地申报的具体情况而定。一方面对积极申报的单位存在一定的不公正待遇,通常对于风景名胜区申报工作启动时间较早、提交材料比较积极的单位,只能被动地等待后期申报单位的申报工作全部完成后才能集体进入下一流程;另一方面由于申报工作时间没有强制性的规定,一定程度上也影响了整个风景名胜区设立工作的时效性。
    4.4  申报途径不够完善
    根据《风景名胜区条例》规定:“自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程,基本处于自然状态或者保持历史原貌,具有国家代表性的,可以申请设立国家级风景名胜区;具有区域代表性的,可以申请设立省级风景名胜区。”目前,风景名胜区设立遵循自愿申请原则,即地方政府自愿申报,并非以国家强制设立原则,这就造成了地方政府对风景名胜资源保护或开发的倾向性成了风景名胜区设立与否的关键。然而,现实情况是,地方政府很难在近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护的博弈过程中做出正确抉择,这些都将对我国风景名胜资源造成不可逆转的破坏。

    5  相关建议
    5.1  进一步健全风景名胜区体系
    我国风景名胜区是经过华夏民族数千年文明史的不断发展活动,留下的大量内容丰富,形式多样的自然遗产文化遗存,这些自然文化遗产相互影响、渗透、融合、伴生、不可分割,是其突出的特点。笔者认为,无论是延续当前的两级风景名胜区体系,还是按照原先的三级体系,如何将更加真实、完整的风景名胜资源同区域环境看作一个整体来实施保护、依法统一规划和管理,才是健全风景名胜区体系的关键所在。因此,一方面在风景名胜区设立时,应强调具有一定规模,注重风景名胜资源调查的真实性和完整性;另一方面应通过顶层设计的全国或区域体系规划,有效完善全国或区域风景名胜区体系,从而将更多的自然文化遗产资源纳入我国风景名胜区保护体系[5]。
    5.2  加快风景名胜区设立相关标准建设
    加快研究制定并出台《风景名胜区设立标准》《风景名胜区资源价值分类标准》等标准,进行风景名胜区资源分类和分级评价。在设立阶段全面掌握风景名胜区的资源特征和价值,为风景名胜区申报设立工作提供技术指导。同时根据资源分类分级的结论,针对不同类型不同级别的景观资源,合理安排相应的保护力度和利用强度,确定有针对性的保护措施和与资源特征相协调的利用方式。此外,为设立后期开展分类分级管理提供依据,便于同类同级资源采用相似的管理目标和方法,以及开展与之相应的交流与合作。
    5.3  确定申报设立时间
    参照《保护世界文化和自然遗产公约》及其《操作指南》相关内容,明确国家级风景名胜区申报流程、工作内容及各时间节点,建议采用隔年申报制度,对申报设立过程中各关键点(如材料申报、政策审查、实地考察、打分表决、组织论证、上报批准等重要环节)办理的法定时间应予以明确,一方面使得申报单位清楚地了解申报进程,另一方面也避免各阶段申报审查拖沓、延误等问题发生。
    5.4  有效完善申报工作
    结合《风景名胜区条例》修改工作,进一步完善当前风景名胜区申报途径,在地方政府自愿申报的前提下,加强国家层面对风景名胜区资源的有效保护,改变被动受理申报工作制度,逐步推行主动申请和国家强制设立的双轨制申报制度。对于急需或确需保护的重要风景名胜资源,国家有权强制划定风景名胜区范围,纳入风景名胜区体系依法对其进行保护和管理。

    风景名胜区是以具有美学、科学价值的自然景观为基础,融合人文景观为一体的,主要满足广大人民群众精神需求,国家依法设立的具有保护培育、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等多种公益性功能的保护区域,在国家保护地体系中占有重要地位,等同于国际上的国家公园[6]。党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”,成为我国全面深化改革的一项重要任务,风景名胜区是我国世界自然遗产和自然文化双遗产的主要载体和申报项目来源,我国现有46处世界遗产地,包含了39处国家级风景名胜区,依托国务院批准设立的国家级风景名胜区开展国家公园试点,逐步探索建立具有中国特色的国家公园体制,是探索建立我国国家公园的主要战略途径之一。因此,我国风景名胜区的设立对于国家公园体制建设具有极为重要的意义。面对当前的发展机遇和挑战,我们应直面问题,敢于用战略的眼光看待风景名胜区的发展,把握发展的正确方向,采取科学的态度和方法,走出一条具有中国特色的风景名胜区发展之路。


    参考文献:
    [1] 国务院法制办农业资源环境保护法制司,建设部政策法规司,城市建设司.风景名胜区条例释义[M].北京:知识产权出版社,2007:6-7.
    [2] 李如生.美国国家公园与中国风景名胜区比较研究[D].北京:北京林业大学,2005.
    [3] 贾建中.我国风景名胜区发展和规划特性[J].中国园林,2012(10):11-15.
    [4] 住房和城乡建设部风景名胜区管理办公室.《风景名胜区重要文件汇编》内部资料.
    [5] 王秉洛.我国风景名胜区体系建立和发展[J].中国园林,2012(8):5-8.
    [6] 朱璇.美国国家公园运动和国家公园系统的发展历程[J].中国园林,2006(6):22-25.

    (编辑/金花 曹娟)