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    困境与突破——对北京平原造林工程总体规划核心问题的思考

    关键词:风景园林;北京;平原;造林;规划;森林;建设

    Key words:landscape architecture; Beijing; plain; afforestation; planning; forest; construction

    摘要:北京平原造林工程总体规划通过对城市生态格局、城乡发展特点、森林资源情况等方面的分析,提出“两环、三带、九楔、多廊”的森林布局结构,经过多方协调,落实了百万亩以上的森林建设用地布局,并从标准政策研究方面提出保障规划实施的措施和建议。3个核心问题——规划格局的构建、用地的落实、建设的保障是该规划的重点和难点,是直接影响平原造林规划成果自身价值的关键,也是该项目规划方法的探索思考和借鉴性所在。

    Abstract:Through the analysis of the urban ecological structure, the characteristics of urban and rural development, the situation of forest resources, etc., the Afforestation Project Master Plan in Beijing Plain Area put forward the forest layout structure of "two loops, three zones, nine wedges, and multi-corridors". After multi-party coordination, the project has implemented more than one million mu of forest construction land layout, and put forward the measures and suggestions to ensure the planning implementation from research of standard policy. Three core issues – construction of planning pattern, implementation of land use and construction assurance—are the focus and difficulty of the planning, the key to the direct effect on the value of the afforestation plan in Beijing plain area, and also the exploration thinking and recommendation of planning method in this plan.

    内容:在生态文明上升为国家战略的大背景下,关于“城乡统筹”“多规合一” 等规划新思维已从探讨研究阶段进入到实践探索阶段。北京实施的超过百万亩的平原造林工程规划与建设正是在面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势背景下做出的战略性决策和实施行动,其格局之大、规模之大、力度之大,在北京乃至全中国尚属首次。

    1  北京平原造林工程总体规划内容概述
    1.1  项目背景
    北京作为国家首都,责任重、规模大、功能集聚,随着城市建设和社会经济的高速发展,首都城市人口、资源、环境的矛盾日益凸显,人口规模膨胀、大气污染、水资源短缺、热岛效应等各类“城市病”层出不穷,蓝天难见、河水断流、森林斑块破碎化、物种减少等问题标志着北京的自然生态系统正处于退化状态,环境问题已成为制约城市可持续发展的瓶颈,区域生态系统的供给能力远远赶不上城市及其居民对生态系统的需求,宜居城市的目标实现正在经受着严峻的挑战。
    2011年底,北京市委市政府在组织市国土、发改、规划、财政、农委、水务、环保、园林绿化等有关部门进行了多方前期调研之后,提出了《关于实施平原地区百万亩造林工程的意见》。之后,《北京平原地区造林工程总体规划》拉开帷幕。
    北京市市域面积16 410km2,平原地区约占1/3,面积约为6 338km2(图1)。平原地区是首都重要的城市功能拓展区和发展新区,是提升北京经济总量、疏解城市人口的重要承载区,也是北京面向京津冀、辐射环渤海区域的对外窗口和发展前沿。在用地资源日趋紧张的条件下,受北京市中心城区辐射作用、新城聚集和京津冀都市圈的巨大推动作用,近20年来平原地区城乡建设一直处于扩张迅速、利用粗放的发展状态。
    同时,北京平原地区森林资源存在总量少、覆盖率较低的问题。至2011年底,全市森林覆盖率37.6%,而平原地区森林覆盖率仅为14.85%(图2),远低于全市总体水平,与纽约、伦敦、东京、巴黎、新加坡等国际化城市相比,有明显的差距,远远不能满足城市发展的生态保障需求。在森林资源的质量方面存在构成和分布不尽合理、生态效益欠佳等问题。
    在此种背景下,加强首都的森林建设,构建布局合理、功能完备、效益显著的城市森林生态系统,对于优化城市生态格局,满足市民生态需求,实现绿色发展、集约发展及和谐发展具有重大的战略意义。
    1.2  主要规划内容
    1.2.1  规划理念和目标
    规划按照“转变发展方式、促进绿色增长,森林拥抱城市、绿色引领生活”的理念,统筹林业发展和耕地保护,力图实现3个目标:第一,在平原地区初步构建稳定健康的城市森林生态系统基础,营造林海绵延、绿道纵横、公园镶嵌、林水相依的森林景观;第二,在市域范围内,形成“青山环抱,森林环绕”的生态大格局,为构建首都“森林生态圈”奠定基础;第三,通过森林建设,将平原地区森林覆盖率提升至25%以上。
    1.2.2  总体布局结构
    规划最终提出“两环、三带、九楔、多廊”的绿色空间结构(图3)。其中“两环”指沿五环路、六环路形成2道森林环;“三带”指沿永定河、北运河(包括温榆河、南沙河、北沙河)、潮白河(包括大沙河)形成3条大型滨水绿带;“九楔”指在楔形限建区内,由四大郊野公园组团和多处集中连片的大尺度森林形成贯通中心城区和外围自然空间的九大楔形绿地;“多廊”指沿重要道路、河道、铁路两侧形成多条绿色通道和健康绿道。
    1.2.3  森林建设用地布局规划
    规划在“两环、三带、九楔、多廊”的森林布局结构指导下,以落实结构为主,突出规模效益,加强绿廊联通,并提出具体的空间布局方案。规划森林建设用地约170万亩(约1 133.3km2),在此范围内,选择实施基础较好、用地条件明确的区域,于2012—2015年先期实施100万亩(约666.7km2)(图4)。
    1.2.4  建设类型及规模的控制与引导
    因整体平原森林建设工程涉及范围大、牵涉关系复杂、森林需求差异性大,规划将平原地区森林分为景观生态林、绿色通道、串联和穿越森林的健康绿道3个大类,并对各类森林进行系统化、分类分级的控制和引导,分别对其规划要求、与其他区域绿地关系、建设原则与特色、造林方式、树种选择等方面进行了详细的规划指导。
    1.2.5  分区县与分期实施规划
    为了便于落实,规划根据各区功能需求分区提出明确的森林建设思路、重点建设区域以及具体的任务量,并按照用地落实的难易程度提出明确的分期实施计划。力争实现“3年完成主体建设任务,5年建设100万亩森林”的计划。
    1.3  实施情况
    经过4年的努力,平原地区百万亩的森林建设任务目前已全部完成,至2014年底,平原地区森林覆盖率比2011年增加了10个百分点。北京平原造林工程在统筹园林绿化发展和耕地保护对城市大环境格局和质量进行改善、通过拆违还绿进行环境治理和产业结构调整等众多方面所取得的成效已是有目共睹。

    2  几点思考
    《北京平原地区造林工程总体规划》在平原造林工程中一直发挥指导作用。面对复杂的矛盾和巨大的实施压力,又无同类项目实践经验可参考借鉴,如何对该规划的核心问题,如格局的构建、用地的落实、建设的保障等进行认识和把握是对规划编制参与者的挑战,也是直接影响规划成果自身价值的关键。在整个工作过程中,笔者在不断地研究、尝试着应答,并期待着历史的检验和评价。
    2.1  格局的构建
    格局,被认为是“顶层设计”思考的关键要素,也是对为什么要启动北京平原地区造林工程的关键应答。
    北京市在1958年的《北京市总体规划说明》(草案)中就提出了“分散集团式”的布局思路,在《北京城市总体规划(2004—2020)》中提出的“两轴两带多中心”的总体布局结构仍然在强调多中心,期望通过总体布局结构的控制和引导改变城市单中心发展且中心城区扩展过快的现状。但是,经过近30年的快速建设发展,土地管控失序、利用低效的问题却日益突出。至2014年,城乡建设用地规模已达2 880km2,且一半在农村[1]。目前全市现状集体建设用地约达到1 536km2,占总建设用地的45%。快速无序的城乡建设扩展吞噬、侵占了大量规划的绿色空间,使城市生态空间的破碎化程度日趋严重,总体生态格局的构建难度日益增加。
    生态格局是空间发展战略落实到规划控制的关键一环。在探究城市扩展边界失控与生态格局控制乏力的原因时,我们会发现在城市总体规划层面从来就不缺少关于空间发展格局的具有震撼力的概念和美好的愿景,缺失的恰恰是为构建格局而进行的高站位的实施举措,而北京平原造林工程正是落实城市空间发展战略、完善城市生态格局的一项大型且具体的行动。基于这样的理解,构建平原造林的布局结构就成为规划工作的重中之重。
    2.1.1  平原造林的布局结构必须与城市空间发展格局高度契合
    在《北京平原造林工程总体规划》中,“两环、三带、九楔、多廊”的规划结构布局是提炼了对北京市生态空间格局有重大意义及对城乡景观有重大影响的区域,并与北京市“两轴两带多中心”的整体空间结构(图5)以及“山脉平原相拥、三道生态屏障、平原林网交错、城市绿楔穿插”的绿地系统结构高度耦合的结果(图6)。当前北京属于非首都功能疏减、产业转型发展的关键期,该布局结构意在从生态保护和建设的角度限定城市的增长边界,锚固生态战略空间,强化“底线”思维,提高土地的节约和集约利用水平,进而优化整体城市空间结构布局。
    2.1.2  确立落实平原造林布局结构的基本原则
    结合对多种需求和限制因素的综合分析,《北京平原造林工程总体规划》提出了“保证结构、加强联通、突出规模、协调发展、体现多元”的基本原则。
    “保证结构”:以落实“两环、三带、九楔、多廊” 布局结构的结构性森林建设为主,零散林地建设为辅。
    “加强连通”:重点提升9条楔形绿地内的林木覆盖率,沿九楔限建区形成沟通市区绿地与城市外围绿色空间的桥梁。强化沿公路、河流、铁路的绿色廊道,廊道建设应成带连网,保证宽度,增强联通性。
    “突出规模”:规划建设的大片森林向九大楔形绿地集中,并尽量与现有的森林资源相结合,整合资源,突出规模效益。通过大面积森林建设在平原地区形成多个大型绿心。
    “协调发展”:与城市空间结构和发展格局充分协调,向中心城、新城、重点镇、重点产业功能区、机场等重要区域周边集中,使造林工程与区域发展相协调;与相关规划充分协调,在城市总体规划的四大郊野公园范围内,通过大面积森林建设为四大郊野公园的建设奠定基础;与北京市湿地规划相结合,通过平原地区森林建设推动湿地保护和湿地公园建设进程。
    “体现多元”:综合分析不同区域森林建设的需求,在满足生态防护要求的基础上,以森林为主体,在环境适宜的区域为健康绿道、特色景观等建设提供空间载体。
    2.1.3  立足京津冀区域一体化的统筹考虑
    京津冀区域一体化发展的重要性已上升到国家战略层面。北京现在所面临的功能疏解、治理城市病等难题,仅从北京市的范围考虑很局限,根本出路是要自觉融入京津冀协同发展战略之中,统筹研究、协调推进,要在更大视野、更大范围内努力实现优势互补、良性互动,推动区域可持续发展。河北省近年虽然在积极推进三北防护林、京津风沙源治理、退耕还林、太行山绿化、沿海防护林等绿化建设工作,但全省森林资源总量不足、分布不均、质量不高的局面没有根本改变,整体绿化还处于全国中下水平,与日益增长的生态需求不相适应,离建立完善的京津生态屏障还存在较大差距[2]。北京在推动京津冀协同发展中起着核心引领作用,平原造林工程的实施为推动更大空间内整体生态网络的构建形成了良好的开端,未来的生态建设应结合环京津地区规划建设的生态带以及北京市平原造林总体布局结构,在环首都东南部平原区构建大型生态林带,与西北部山区生态屏障共同形成环首都复层森林圈。
    2.2  用地的落实
    用地,笔者认为是工程项目得以实施的物质载体,也是平原造林如何落地、在哪里落地的关键所在。
    面对日趋严峻的用地资源矛盾、愈加严格的土地管控政策和激烈的土地竞争关系,平原造林工程的落地成为整个规划和建设过程当中的重点和难点,但又是必须跨越的门槛。因为只要用地不落实,前述的理念、结构布局就只能停留在目标图景阶段。
    2.2.1  面临的困境
    落实用地究竟难在哪里?因为在平原造林用地规划中必须面对城市总体规划和土地利用规划在空间布局上存在的冲突。中国土地利用总体规划与城市总体规划在用地空间上长期属“两张皮”状态,北京亦然。城市总体规划编制的工作内容更多的集中在城区的规划上,重心在城市建设用地范围内,对建设用地以外的生态区域虽然有结构控制要求但缺乏刚性控制措施,更缺乏明确的规划绿地控制边界。而土地利用总体规划编制的工作内容,重点突出的是对全市域各类用地数量结构的安排与基本农田的保护性布局,首要控制的重点是基本农田总量和建设用地总量,对生态保护缺乏空间格局方面的系统思考和要求。由于2个部门之间的分立,在同一个空间载体上,城市规划和国土规划对用地的规划控制不仅表现为思维方式控制重点不同、分类不统一,最大的问题在于用地边界的不统一。而两规如此的“分立”,甚至“冲突”,是平原造林规划所面对的现实条件,用地规划却必须在这样的“分立”和“冲突”中完成“一张图”的规划布局。
    2.2.2  出路的寻找
    落实用地必须完成以下工作,缺一不可。第一,对平原地区土地使用基本状况和存在的问题进行摸底调查和分析;第二,与国土、规划、林业、水务等众多部门及各区县实施责任主体充分协调;第三,锁定未利用地、湿地、规划拟腾退建设用地、城乡接合部的耕地这4类用地为主要的用地落实途径。
    未利用地是农用地和建设用地以外的土地,经与城市规划、土地利用规划、各专项规划充分对接,全市20多万亩(约133.3km2)荒滩沙石坑、沙化和潜在沙化土地借平原造林之机可得到有效治理。
    结合北京湿地规划,平原造林工程与湿地恢复和建设相结合,5万多亩(约33.3km2)的湿地得到保护性建设。
    规划拟腾退建设用地是城乡规划和土地利用总体规划确定的建设用地范围内的违法建设占地、闲置地、低效利用的存量建设用地。平原地区的农村建设用地存在利用较为粗放、违法建设多、非法经营多、流动人口多、安全隐患多和基础设施差、环境卫生差、治安状况差、土地效益差等诸多问题,利用拆迁腾退建设用地进行绿化建设正是“转变发展方式、促进绿色增长”“以绿治乱”总体思路的体现。北京城乡接合部共50个重点村的建设中把拆迁腾退与绿化建设相结合,据统计,3年的平原造林共绿化了腾退用地约25万亩(约166.7km2)。
    2.2.3  引发的思考
    平原造林规划落地是在兼顾耕地保护和生态环境建设的刚性需求间不断寻找平衡的过程。用地规划在优先利用了未利用地、湿地、拆迁腾退用地后,还有较大的缺口,仍须占用部分耕地以保障平原造林空间结构必要的连续和联结。借鉴以往的经验,平原造林采取了“租地建绿”的模式进行绿化建设,并不改变农田的基本性质和权属关系,这也是平原造林项目的难点、特殊性和探索性之一。
    在落地过程中,面对首都的环境危机和生态环境改善的迫切需求,如何兼顾生态建设与耕地保护的要求,更好地发挥土地综合效能的最大化,需要我们直面现实,走创新之路,而不是简单对应文件和惯例否定创新思维。北京的生态建设在土地严控政策下曾经退让过,以北京第二道绿化隔离地区为例,2004年国土部发文明确提出了“不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业”等“五不准”要求,2004年1月北京第二道绿化隔离地区近期拟实施绿化面积由412km2调整为163km2,可实施绿化面积减少过半。从指标上看,基本农田保住了,但在超大型城市、国家首都的城市中心区周边,在有巨大生态保障需求的区域内,基本农田的规模、种植内容、种植结构、土地价值和生态效益间该如何平衡,确实需要科学的探讨和论证[3]。
    2.3  建设的保障
    建设,我们认为是规划实施的过程,是对规划策略合理性可行性的检验过程,也是规划实施寻求保障和支撑的过程。
    政府主导的常规的绿化项目在从机构组织、任务落实、设计施工组织、质量把控、过程监督及资金渠道、法规保障等实施方面,均已较为规范。而平原造林项目必须直面的是巨大的财政投入、集体用地和以土地为生计的农民,项目能否得以实施,相关政策的研究和制定就成为关键点。这不仅是对各级政府的执政能力的一次考验,也是对规划设计人员的一次挑战,我们要面对的问题远远超出了专业技术的范围。
    2.3.1  规划编制与政策制定的互动
    在《北京平原地区造林工程总体规划》编制的同期,关于保障规划实施的政策、标准的研究即已着手。之后出台的《北京市人民政府关于2012年实施平原地区20万亩造林工程的意见》(京政发[2012]12号)和《关于做好本市平原地区造林工程建设中农村土地承包经营权流转及管理工作的指导意见》(京总指发[2013]3号)是2个关键性文件,该文件从资金投入到土地流转给予了平原造林规划强有力的实施政策保障。
    12号文件提出按照“政府主导、市区(县)分担、社会参与”的原则安排平原地区新增造林工程建设资金,并结合北京市不同区县经济基础的不同提出区域差异化市级资金投资补助政策;确定了3万元/亩的平均建设标准定额。这个文件既明确了政府投资主渠道,也对后续设计、建设提出了基本要求。
    3号文件为维护农民合法权益,确保造林工程顺利实施,对平原地区造林工程规划确定的、实施种植结构调整用于绿化建设的、已经确定农户土地承包经营权的集体土地,就其土地流转方式、程序、期限、权益及管理和纠纷调解均提出了指导意见。这一文件给平原造林最主要的土地供给问题提供了政策支持。
    2.3.2  生态建设与农民利益的平衡
    平原造林工程同时承担着改善生态环境、调整产业结构、解决农民就业等多重功能,而土地的供应绝大部分皆为集体用地,土地种植结构的调整直接影响到该区域几十万农民的生产方式和生活水准是否会因之而发生改变,因此政策的制定须以不牺牲农民的利益为前提,进而通过多种方式提升农民的生活水平。上述文件明确了土地流转补助标准和期限,并提出建立动态增长机制。同时,还建立林木养护管理补助、地上物补偿等多种补偿机制,并提出应以平原造林建设带动苗圃、林下经济、生态旅游、经济林果等绿色产业,多路径地寻求发展。
    2.3.3  持续发展与困境破解仍将是巨大的挑战
    持续增加平原地区的森林资源,是实现首都生态环境改善、建设“美丽北京”的客观需求,但资金投入和土地供给依然是“门槛”。
    就平原造林如此大规模的公益性绿化项目而言,不仅一次性的建设资金数额巨大,逐年支付的土地流转补助和养护资金也相当可观。保护已有的造林绿化成果,持续进行造林绿化,城市财政也在承受着巨大的资金压力。因此,仍须不断创新,加强政策研究,在保证政府投入主渠道的同时,积极探索社会化、市场化等多种投融资方式,鼓励和吸纳更多的社会资金投入绿化建设中。
    平原造林工程的理想目标是实现生态发展、绿色就业与农民增收的完美结合。但是,随着城镇化进程的加快,城市边缘区的土地价值、土地租赁刺激作用也在快速上升,利益驱动影响下该区域的村集体和农民对绿化建设积极性的下降将成为普遍现象。因此,在城镇建设和生态建设用地矛盾突出的条件下,仍须进一步改变观念、创新机制,对生态建设指标与土地开发实施联动控制。只有在保证平原地区造林绿化的用地供给、确保生态红线落实的前提下,才谈得上对城市增长边界的限定。

    3  结语
    北京平原造林工程是北京市委市政府为改善首都生态环境,促进可持续发展所实施的重大的生态工程和民生工程,在改善生态环境、调整产业结构、增强市民“幸福指数”等各方面发挥了可圈可点的重要作用,而且将在北京的发展史上产生历史性的重要影响。

    作为此项工程规划的参与者,笔者体会到重大生态建设项目中政府主导所发挥的决定性作用;作为此项工程设计的参与者,笔者感受到项目实施过程中各级主管部门、实施主体、失地农民、专业人员、施工队伍共同的目标和不同的关注角度、不同的关注重点;项目的规划和建设实施过程是艰辛甚至是充满纠结的,所幸当下广大的北京市民已经在享受平原造林绿化的成果。由此也促使笔者思考:风景园林从业人员该如何提升其在人居环境建设中的参与度并体现其应有的价值?面对人类居住环境所面临的前所未有的危机和考验,在实际工作中风景园林从业者只有在发挥专业特长的同时,以更开放的视野、系统的思维、融汇的态度分析和面对当前的新困难、新挑战、新需求,才能不断提升面向复杂的人居环境问题时的解决能力,才能使风景园林专业和从业者更好地适应时代发展的需要。


    参考文献:
    [1] 王凯.京津冀协同发展规划中的新思维[EB/OL]. http://www.planning.org.cn/solicity/view_news?id=496,2015-05-18/2015-06-16.
    [2] 郭竹梅,徐波.京津冀一体背景下对说说北京市绿色空间规划策略的思考[C]//中国风景园林学会规划设计集·风景园林师(14).北京:中国建筑工业出版社,2015:60-65.
    [3] 张永仲.创建绿色宜居北京:北京第二道绿化隔离地区的规划与建设[J].北京规划建设,2007(6):88-91.

    (编辑/李旻)