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    印度自然保护地体系及其管理体制特点评述

    关键词:风景园林;印度;国家公园;自然保护地体系;管理体制

    Key words:landscape architecture; India; national park; protected area network; management system

    摘要:印度的自然保护地体系是以国家公园为核心区,野生生物保护区、保护预留地、社区保护地和邦立森林保护区作为缓冲区或廊道的“动态”保护地体系。随着自然保护地体系的发展,印度自然保护地体系的管理模式从属地管理模式转变为中央统筹与地方自治相结合的综合管理模式,从排斥社区的“消极保护”走向联合社区的“积极保护”。同时,印度通过建立委员会、推进野生动物保护项目,实现了由政府、非政府组织(NGO)、专家学者、志愿者等多方参与共同保护管理的模式。

    Abstract:India's Protected Area Network is a dynamic system, with National Parks being the core areas, Wildlife Sanctuary, Conservation Reserves, Community Reserves and reserved forests as the buffer or corridor. With the development of the Protected Area Network, the management system changed from local-government model to integrated management corresponding to various types of the protected areas, from passive protection towards positive protection which unites the local communities. Meanwhile, through the establishment of the National (or State) Board for Wild Life and putting forward the wildlife conservation projects, the government, NGOs, experts, volunteers are involved in protection and management together.

    内容:1  研究背景 
    2013年在党的第十八届三中全会上,中央提出了建立国家公园体制的设想。2015年1月国家发改委、环保部等13部委联合发布了《建立国家公园体制试点方案》(发改社会[2015]171号),并在9个省份开展国家公园体制试点[1]。不少学者提出要在理顺中国自然保护地体系管理体制的基础上推进国家公园体制建设[2-8]。在讨论建立中国的国家公园体制之前,需要充分研究国外的国家公园和保护地体系的管理体制等经验教训。
    印度是世界上人口数排名第二的国家,截至2011年已拥有人口12.1亿,仅次于中国。印度实行土地私有制,总面积约317万km2,公共土地面积为770km2,仅占全国土地面积的0.243%。印度是一个联邦共和国,民主体制国家,是英联邦的成员国之一。印度划分为29个邦(states)、6个联邦属地(union territories)以及新德里——国家首都①。印度拥有丰富多样的地形地貌,包括雪山山脉、沙漠、平原、雨林等。印度的生物多样性丰富,排名世界前列,然而印度有大量生活于森林里的部落人口,据统计,印度有0.2亿人口的生计依赖森林资源[1]。印度具有悠久的野生动物保护历史,在美国国家公园运动的影响下,印度第一个国家公园——Corbett National Park成立于1936年。至今印度已建立103个国家公园,占国土陆地面积的1.23%。印度的国家公园属于自然保护地网络的一部分,被给予最高级别的保护,禁止放牧、私人土地占有。印度和中国同为亚洲人口大国,在保护地的建设管理上面临相似的社会经济压力与挑战。
    当前国内学者的研究主要围绕欧美的国家公园和保护地体系借鉴比较展开,而国内学者对印度的国家公园和保护地体系的研究较少,现有研究主要集中于印度单个保护地的概况与经验借鉴[9-11]、自然保护地体系的概况[12-13],以及自然资源管理[14-16]、生物多样性保护[16-17]、世界遗产[18]等内容。总体上看,国内学者对印度自然保护地的研究内容局限、深度不足,缺少对于保护地体系及其管理体制的分析。
    本研究通过对印度野生生物研究机构(Wildlife Institute of India)和印度环境森林气候变化部(Ministry of Environment,Forests and Climate Change)的报告、相关的法律条文和规章制度以及国内外相关文献的系统梳理,比较分析印度自然保护地体系及管理机制的特点,并进一步探讨对我国的借鉴作用。 

    2  印度自然保护地体系现状
    印度的自然保护地分为2种类型,一类是由法律明确定义和规范的自然保护地,一类是通过保护项目推动建立或国际机构认定的自然保护地,本文的研究对象为前者,由印度政府通过顶层设计推动建立的自然保护地体系。印度的自然保护地体系的建立是由自上而下的力量所推动的,即以立法为保障,中央政府通过顶层设计搭建法定的网络框架、制定政策和项目来推动地方进行自然保护地的划定和管理。自1900年第一个野生动物保护区建立以来,印度经历了3个发展阶段:“早期‘散点状’保护地的建立”“保护地网络体系框架的建立”“局部形成‘核心区-缓冲区-廊道’的保护地网络”[13]。
    《印度森林法Indian Forest Act》(1927)(简称IFA)和《野生动植物保护法 Wildlife (Protect) Act》(1972)(简称WA)是印度自然保护地体系建立的法律保障。IFA明确定义了3类森林保护地:森林保留地(Reserved Forest)、社区森林(Community Forest)和森林保护区(Protected Forest)。WA明确定义了4类自然保护地:国家公园(National Parks)、野生生物保护区(Sanctuaries)、保护预留地(Conservation Reserves)与社区保护地(Community Reserves)。
    比较分析保护地的定义、土地权属、权益(表1),可知印度自然保护地体系层次分明,保护地类型的划分依据为保护对象的重要性和资源权属。国家公园和野生生物保护区相对于森林保护地等,具有生态、动植物、地理等重要性,且资源利用的限制更高。保护预留地和社区保护地是2002年新增的2类保护地,是位于国家公园和野生生物保护区的周边的私有土地。保护预留地是邦政府同社区通过协商获得的国家公园土地或野生生物保护区的周边土地,社区保护地是政府对社区在其私人土地上对野生生物的保护管理的法定认可[20]。 
    随着多类型保护地的确立,印度形成了以国家公园为核心区,野生动植物保护区、保护预留地、社区保护地、森林保护地为缓冲区或廊道的保护地体系。国家公园作为自然保护的核心区,禁止居住和盗猎等人类活动,受到最严格的保护,邻近区域(可以是野生动植物圣地、保护预留地、社区保护地或森林保护地)为缓冲区,资源使用受一定的限制,且核心区之间由生态单元和廊道(可以是野生动植物保护区、保护预留地、社区保护地或森林保护地)连接[21]。
    比较不同类型保护地的准入程序,可知印度自然保护地体系具有动态性。所谓动态,即指在保护地建立过程中,保护地类型随着土地权属变化、资源状态的改善而提升为更严格的保护地类型。在保护地建立过程中,Reserved Forest可以根据保护状况提升为国家公园或野生动植物保护区,受到更严格的法律保障。例如Sariska国家公园1955年被指定为Reserved Forest,1958年升为Wildlife Sanctuary,1978年成为Tiger Reserve,1992年成为国家公园①。
    总之,印度自然保护地体系具有层次分明和动态性等特点,同时强调“核心-缓冲-廊道”的圈层网络结构。

    3  印度自然保护地体系的管理体制特点
    3.1  中央统筹和地方自治相结合
    印度早期建立的自然保护地是属地管理模式,保护地由邦政府或联邦属地的环境森林部保护管理,中央政府作为指导顾问。随着印度自然保护地类型的增多,其管理模式也从单一的属地管理模式转变为与自然保护地类型对应的中央统筹与地方自治相结合的综合管理模式,包括中央政府和邦政府合作管理模式、邦政府属地管理模式和社区自治模式(图1)。
    印度的国家公园、野生生物保护区是由中央政府和邦政府合作管理的模式。中央的环境森林气候变化部通过以下3个主赞助计划(野生动植物栖息地的综合发展项目、老虎保护项目、大象保护项目)给邦政府或联邦属地的政府提供资金支持,并且负责国家公园、野生生物保护区的管理政策制定与规划编制[24]。邦政府或联邦属地的环境森林部的下属机构负责规划的实施与管理。全国野生动植物委员会(National Board for Wild Life)、邦立野生动植物委员会(State Board for Wild Life)分别负责为国家公园、野生生物保护区提供政策建议和提升对策[20]。
    保护预留地、邦立森林保护地(除了Community Forest)是由邦政府属地管理模式。邦政府或联邦属地的环境森林部负责政策制定、规划编制与实施。邦政府需成立保护预留地管理委员会(Conservation Reserve Management Committee)负责提供政策建议[20]。
    社区保护地、社区森林保护地(Community Forest)是社区自治模式。邦政府帮助成立社区保护地管理委员会(Community Reserve Management Committee)负责社区保护地的保护管理,社区保护地管理委员会由5名村委会代表和1名邦政府或联邦属地的环境森林部的代表组成[20]。
    3.2  “多方参与”保护管理
    印度通过建立委员会、推进野生动物保护项目,实现了由政府、非政府组织(NGO)、专家学者、志愿者等组成的“多方参与”保护管理模式,包括吸纳专家学者参与政策制定、联动非政府组织研究和保护野生动物。
    3.2.1  建立委员会
    野生动植物保护法(1972)的颁布明确了3类保护地及其保护管理的内容,且规定“地方须成立野生动植物咨询委员会(The Wildlife Advisory Board)在保护区的认定、政策的制定以及协调森林部落需求与野生动物的保护等方面的政策给邦政府提供建议”。
    2002年,保护法修订,印度政府在中央成立委员会——全国野生动植物委员会,并调整野生动植物咨询委员会的工作人员结构,从其人员组成与职责可以看出,委员会的成立可以提升管理政策的科学性,避免政府一方管理的弊端。全国野生动植物委员会由47人组成,主席为印度总理Hon'ble,其中有18名非政府人员,即3个议会成员,5个非政府组织成员和10个著名的生态学家、保护学家和环保主义者。全国野生动植物委员会的法定职责范围包括:为中央及邦政府制订野生动植物保护政策,提升保护效果和有效控制野生动物的非法贸易;为保护地的管理提供建议;对野生动物或其栖息地上的项目和活动施行影响评价;定期监测野生动物保护管理结果,提出改进策略;至少2年1次编制并发布保护地现状报告。
    比较1972年和2002年修订版的野生动植物保护法的条目,“野生动植物咨询委员会”变更为“邦立业生动植物委员会”,委员会人员组成更加多元化,吸纳了不同领域的专家学者、科研机构代表、NGO代表,以及邦政府相关部门的负责人(表2)。
    3.2.2  多方合作协调野生动物保护
    在国际组织如WWF的技术支持下,印度政府先后于1973年、1993年开展了老虎保护项目与大象保护项目,建立了老虎保护区与大象保护区。
    政府通过老虎保护项目吸引大量志愿者和非政府组织(NGO)团队参与保护项目,与地主、政治家和媒体合作,建立了广泛的守护老虎网络,推动实行了一系列移民和民生项目,为老虎恢复了大片栖息地,并在这些栖息地上构建了宏大的监测巡护网络,使得猎物数量恢复到了很高的水平[25]。
    3.3  联合社区共管
    据近期的印度保护地人口数据统计,估计有2亿人口(占印度总人口的20%)的生计依赖森林生物多样性[13]。面临着保护地周边巨大的发展压力,印度政府最初忽视保护地内及周边的当地社区的权益,采取消极的保护策略——搬迁和禁牧,导致了社区和管理者之间的矛盾尖锐,一些居民甚至通过捕杀野生动物来进行反抗[26]。
    惨痛的教训让印度政府对保护地内居民态度有所转变。印度政府引入联合森林共管以及生态发展项目,通过一系列的政策协调社区发展与自然保护的矛盾。1988年,印度的国家森林政策声明当地社区需纳入自然资源保护范围。1990年,印度环境森林气候变化部提出了联合森林管理(Joint Forest Management)和资源共享策略。联合森林管理项目是由邦立林业部门和当地社区组织的合作以共同保护森林和共享森林产品[27]。联合森林管理不适用对立法严禁获取木材和非木材产品的保护区。1991年,印度政府提供资金在80个保护地上建立生态发展项目,生态发展项目通过对社区的支持,帮助贫困社区放弃从保护区中取薪材的习惯,实现自然保护的目标[28]。
    此外,社区参与保护地管理的权利逐步被政府承认,且被给予法律保障。1996年村务委员会法案(The Panchayat Act)授权地方传统组织参与决策有关非木材林产品的利用问题的治理。2002年的生物多样性法(The Biological Diversity Act)和野生动物行动计划(Wildlife Action Plan)(2002—2016年)加强了保护地内外的社区在利用和管理生物多样性的作用地位[13]。2006年的在册部落和其他传统林区居民(林权确认)法[The Scheduled Tribes and other Traditional Forest Dwellers (Recognition of Forest Rights) Act]明确了森林部落的权利,并授权他们在移民安置过程的土地所有权、保护区范围内的自然资源的利用权和知情同意权[28]。

    4  结论与讨论
    面对保护和发展的矛盾,印度通过在国家公园周边建立保护预留地、社区保护地等,以中央统筹和地方自治相结合的管理体制为保障,构建多层次的、动态的 “核心-缓冲-廊道”的圈层网络结构的保护地体系以应对。尽管有保护地周边社区经济发展的压力所致的资源开发过度以及土地权属变更具有难度致使印度只在局部区域形成“核心区-缓冲区-廊道”的保护地网络,但是多层次、动态、圈层网络结构的顶层设计是值得借鉴的。
    立法和管理体制是印度国家公园和自然保护地体系建立的基础和保障。中央统筹和地方自治相结合的综合管理模式与印度不同类型的自然保护地相匹配,但是这种综合管理模式的管理效果还有待进一步研究才能评价。印度政府通过设立委员会吸纳专家学者、相关部门及社区代表来监督管理部门并为其提供政策建议,我国可借鉴其自然资源的管理与监管权分离的策略,有利于增强管理的科学性,满足多方利益相关者的诉求,缓解保护地与社区的矛盾。此外,印度政府还通过推行“生态发展项目”广泛吸纳联合非政府组织多方参与保护管理,通过“联合森林管理项目” 和当地社区组织的保护森林和共享森林产品机制,以平衡自然保护和社区发展,其项目的经验教训也值得我国借鉴。

    此外,印度的国家公园作为自然保护地体系的核心,注重自然生态保护。其定义及综合的管理模式的形成是基于印度国家的自然文化背景和土地权属现状(印度国家公园内的土地大部分属于邦政府)。我国国家公园和自然保护地体系的管理体制构建也需要在明晰国家公园的定义,国家公园与自然保护地的关系,且厘清国家公园范围内现有土地权属和集体土地处置方式的基础上展开研究和讨论。


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    (编辑/王一兰)