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    国家公园体制建设背景下中国自然保护地体系的重构

    关键词:风景园林;自然保护地;国家公园;保护对象;资源品质;利用强度

    Key words:landscape architecture; protected area; national park; protected object; resource quality; intensity of human use

    摘要:在国家公园体制建设背景下,分析了中国自然保护地相关法定文件中对保护对象、资源品质和利用强度等方面的规定和问题。提出我国自然保护地体系的重构设想:增加国家公园类型,保持原有类型,同时重新评估和调整现有各类型自然保护地的保护对象、资源品质和利用强度。在保护对象与资源品质方面,提出自然保护区和国家公园应共同代表我国不同类型的生态系统;国家公园与风景名胜区共同代表我国“最美”的自然山水;国家公园是综合价值最高的自然保护地类型,其他类型的自然保护地以保护单一价值为主要目标。在利用强度上,提出自然保护区和国家公园应具有最严格保护的、禁止人类活动的区域;对各类自然保护地在利用强度方面的分区控制提出了相对统一的标准。同时,提出了自然保护地体系得以重构的4个保障。

    Abstract:In the context of the establishment of China's National Park System, this paper analyzes policies and problems in current protected areas-related legal documents from the aspects of protected objects, resource quality and the intensity of human use. A proposal of the reconstruction of China's protected area system is furtherly presented, which is to add National Park to current protected area system, and meanwhile to review and re-adjust the protected objects, resource quality and intensity of human use of all the existing protected areas. At the aspects of protected objects and resource quality, this paper suggests that Nature Reserve and National Park should represent the different types of ecosystems of China; National Park and Scenic and Historical Area should represent the most beautiful natural landscapes of China; in the proposed protected area system, National Parks is the type, which represents the highest integrated values, and the primary goal of other types of protected areas is to protect single value. From the aspect of intensity of human use, this paper suggests that Nature Reserve and National Park should both have an area which is strictly preserved and has no human activities. This paper also provides a unified standard for the zoning of all kinds of protected areas. In addition, this paper gives some advice on guaranteeing the realization of the reconstruction.

    内容:1  背景
    中国各类自然保护地空间交叠交错、保护对象重复、保护目标混乱等问题受到学者的长期关注[1]。在国家层面提出“建立国家公园体制”之后,诸多学者认为首先应进行关于国家公园制度的“顶层设计”,即“建立更加注重系统性、整体性、协同性的中国自然保护地体系”[2-3],这意味着在建立国家公园体制的同时,应理顺我国现有各类型自然保护地之间的关系,明确各类自然保护地应有的保护目标和定位[4-7]。也有学者论及一些类型的自然保护地的差别,其中,最受关注的是自然保护区和国家公园的异同,自然保护区和风景名胜区的异同[8-10]。
    然而,关于我国自然保护地体系的“顶层设计”到底如何,却一直没能进行系统梳理。国家发改委公布在9个省份进行国家公园体制试点之后,如何理顺各类型自然保护地之间的关系,成为每个试点省都将面临的重要问题,但是从省级层面出发的试点方案很难触及全国层面的自然保护地体系调整,9个试点省在面对国家公园与原有自然保护地在保护目标、利用程度等方面的差异等问题时,普遍选择了回避态度,实际上也无法触及改革应解决的核心问题。在没有理顺现有自然保护地之间关系的情况下,建设国家国家公园体制无异于“空中楼阁”。
    因此,重新梳理我国各类自然保护地的功能、定位,并尽早在各层面达成共识,具有重要意义。本文试图从自然保护地的保护对象、资源品质和利用强度3个方面,对我国各类自然保护地分类进行重构,为各类保护地的发展方向提供基本定位。

    2  我国自然保护地保护对象、资源品质与利用强度现状分析
    我国自然保护地至少包括以下8个类型:自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、海洋特别保护区。另有世界遗产地,是在其他保护地基础上,根据《世界遗产公约》申请设立的,并没有独立的保护管理机构和立法。表1梳理了针对各类自然保护地制定的条例、部门规章和国家标准。本文以这些具有法定意义的文献为研究基础,分析各类自然保护地的保护对象、资源品质和利用强度。
    上述各类自然保护地中,自然保护区、风景名胜区依据国务院颁布的相关条例进行管理,其他各类自然保护地依据各主管部门颁布的行政规章进行管理。
    2.1  现状各类自然保护地的保护对象分析
    顾名思义,自然保护地的首要功能应是自然保护,“保护什么”应是我们首先应梳理的内容。各类型自然保护地的相关文件中,对于自然保护地功能的表述并不一致,本研究以上述法定文件为分析素材,其中可能出现对自然保护地功能阐述的条文有定义、准入标准、分类分级办法,相关规划的要求,以及保护管理单位的职责等。表2梳理了各自然保护地在法定文件中反映出的“保护对象”。表中对法定文件中的用语未做修改,对不同法定文件中重复的部分只做一次摘录。
    从表2中可以看出,诸多法定文件中都涉及了保护对象,而各类型自然保护地对保护对象的阐述方式有很大不同。总体上,各类自然保护地对保护对象的界定存在以下问题:其一,界定不清晰,部分自然保护地的定义、准入标准、分类标准等文件中,并没有明确提及保护对象,如城市湿地公园、水利风景区等,表2中尽可能选取出现了“保护”“维护”等字样的语句,以及文件中提及的自然资源类型。法定文件中的这一现象反映出,某些类型的自然保护地在设立时对保护的认识尚不清晰。这也将有碍于保护目标的实现。其二,界定过于宽泛,是否涉及了保护对象的“重要性”“稀有性”或某种级别等限制条件,是保护对象界定是否具体的体现。如在自然保护区的保护对象阐述中,既有“珍稀濒危野生动物物种的天然集中分布区”,强调了保护对象的“珍稀濒危”属性;也有“海洋自然环境和资源”,并未强调哪种属性或品质的资源。宽泛的界定使得在保护时缺乏针对性。其三,界定重复,且没有表明差异。表3总结了各类型自然保护地保护对象的重复特征(绿色部分)。保护对象重复的现象广泛存在,原因有三:第一,任何一处自然保护地都是由多种类型资源构成的,即使主要保护对象是单一的,如保护某种珍稀濒危动物,但它的栖息地仍然是复杂的生态系统,也需要同时得到保护。因此,从这个意义上讲,以资源类型为自然保护地的主要划分依据是相对困难的。第二,不同类型的自然保护地的保护视角不同,最典型的应是风景名胜区。风景名胜区是从“景”的角度确定其保护对象的,而并非自然资源的角度,因此和其他类型自然保护地保护对象几乎都有重复。类似的情况在水利风景区、森林公园、地质公园乃至自然保护区中都有体现,它们都在一定程度上提到了“自然景观”的保护,这一提法其实扩大了保护对象的范围。第三,保护对象的重复仍不能排除各部门竞相建立“自己的”自然保护地而未对保护对象进行科学、严谨分析的可能性。
    2.2  各类自然保护地资源品质分析
    对资源品质分析的主要目的是考察被列入法定文件的保护对象应具有哪些特征或价值。表4根据法定文件中对保护对象的不同表述,分类整理了其资源特征或品质,选取的语句与表2基本相同,在涉及“国家级”“省级”等分级描述时,仅选取了国家级部分。由于内容较多,表中只保留了文献来源,并进行了归类,将不同的描述归类为代表性、特殊性、典型性、重要性、集中分布、观赏性等属性,也有文件在“建立”或“申报条件”中明确提出了规模、设施等要求,也一并归类。从表4中可以总结出以下特征。
    各类自然保护地有各自的评价标准,评价标准大致可分为3种类型。第一类是对资源天然属性的描述,包括代表性、特殊性、典型性、重要性、集中分布、原始性、完整性等。其中,原始性和完整性在自然保护区、风景名胜区相关的文件中有比较清晰的阐述,在湿地公园相关文件中的规定是相当宽泛的,在其他各类自然保护地中均未提及;“集中分布”的要求也仅在自然保护区和风景名胜区中有所提及,自然保护区中提到了具有某些特征的物种的天然集中分布地,而风景名胜区则强调了风景资源的集中分布特征。代表性、特殊性、典型性、重要性是相对提及较多的属性。第二类是对价值的描述,各文件中提出的价值有科学、文化、观赏和科普教育价值,也有极少数类型提出了旅游价值。第三类则是对规模和设施的规定,涉及面积、是否具备游览条件。在规模方面,除城市湿地公园、湿地公园对面积的要求比较严格外,其他自然保护地的面积要求都比较宽泛,其中,从风景名胜区、森林公园、水利风景区提出的规模要求中并不能明确判断是资源保护需要一定面积还是旅游发展需要一定的资源规模。风景名胜区、森林公园明确提出了应具有一定的游览条件。
    笔者认为第一类对资源天然属性的描述和第二类对价值的描述,两者存在天然联系,如果是具有代表性的、特殊性的、典型性的、重要的某些资源,一定具有科学文化、科普教育和观赏价值。而且无论是对于资源属性的评价还是对于价值大小的评价,我国各类自然保护地的法规文件中,尚未形成比较系统的评价标准和方法。至于第三类对开发规模和设施的规定,笔者认为并不应该成为“自然保护地”设立的必要条件。将其与保护对象的其他属性和价值置于同样位置或相似权重进行评价,容易因为人工设施的大量建设而使自然保护地具有较高“价值”,而这显然不应成为自然保护地的首要目标。
    2.3  各类自然保护地利用强度分析
    对各类自然保护地利用强度分析的主要材料是各类法定文件中对于“禁止性”措施和分区政策的阐述。各类自然保护地对利用强度基本从2个角度进行规定,一是人类活动,包括旅游活动和生产生活活动,二是设施建设,包括各类旅游服务设施和生产生活设施。表5整理了各类自然保护地法定文件中的相关条款,按照笔者理解的利用强度进行了分类,表中A~D的分级方式是在各自然保护地的不同分区之间相比较得到的利用强度由低到高(A~D)的相对级别,以自然保护区的核心区、缓冲区、实验区的相关规定为基本尺度,并不代表在各自然保护地的法定文件中实际的分区名称。例如,在《风景名胜区条例》中,规定了核心景区内的禁止建设内容,这是在风景区的相关管理政策中,针对分区的最为严格的强制性规定,但是因其只规定了不允许建设的设施类型,相较于自然保护区对于核心区、缓冲区禁止人类活动进入、禁止旅游活动的开展等规定,风景区核心区的规定仅大致相当于自然保护区实验区的规定。
    从表5可以看出,自然保护区、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、海洋特别保护区等都提出了比较明确的分区管理政策,尤其都在最严格保护的分区中提出了控制人类活动进入的政策。这种分区政策明显受到自然保护区的影响。所不同的是,自然保护区和地质公园在“A级”区域的规定比湿地公园、城市湿地公园、海洋特别保护区更加严格,体现在对人类活动的严格控制上,后三者对于保护活动、管理活动的进入并未进行严格禁止。而自然保护区并没有像地质公园、湿地公园、城市湿地公园、海洋特别保护那样提出设施建设的相对集中区,即表5中的“D级”区域。由此也可见,在相关文件中,自然保护区的设立目的是相对单一的,即以保护为主,而对旅游、游憩等内容并没有太多关注。
    风景名胜区的分区规定比较复杂,既有按主要保护对象划分的“生态保护区”“自然景观保护区”“史迹保护区”等,并有是否可建设设施的相关规定;也有按保护级别划分的“特级”“一级”“二级”等分区和规定。总体上看,在表中,“A级”区域内并没有严格限制保护和管理相关的活动和设施建设,“D级”区域内,也没有允许大规模的设施建设。
    森林公园、水利风景区在利用强度的规定上具有一定相似性,其在相关文件中体现出的利用强度明显高于其他类型的自然保护地。
    表3红色部分总结了各类自然保护地在利用强度规定方面的相似性。其中自然保护区和地质公园、湿地公园、海洋特别保护区在利用强度方面的相似性较强。应该注意到,这仅仅是对相关法定文件的分析,对利用强度进行的梳理,是一种“理论上”的判断,在实际操作中,因为各类自然保护地在空间上重叠、同一地域“多头管理”的现象普遍存在,其实际情况远比理论分析复杂。
    另外,各类自然保护地的相关文件中都有针对整个保护地的一些禁止性条款,如“在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动的”(条例)等,风景名胜区、森林公园还提出了“禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动”“国家级森林公园经营管理机构应当根据国家级森林公园总体规划确定的游客容量组织安排旅游活动,不得超过最大游客容量接待旅游者”等规定,基本保证了“自然保护地”的性质。

    3  构建我国自然保护地体系
    我国自然保护地体系应包括国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、海洋特别保护区等不同类别。在现有自然保护地类型基础上,增加国家公园类型,并应同时对其他类型自然保护地进行重新评估和调整,选择其中合适的部分进入自然保护地体系。
    本文试图从保护对象、资源品质、利用强度3个方面,在增加“国家公园”类别的前提下,对现有自然保护地体系进行重构。上述三者之间存在密切联系,为了讨论方便,下面分别从保护对象与资源品质关系的重构,以及利用强度的重构2个方面进行阐述。
    3.1  保护对象与资源品质关系的重构
    首先应重申本文认为的“自然保护地”的定义,根据世界自然保护联盟(IUCN)的指南,“自然保护地”(protected area)是指“通过立法或其他有效途径识别、专用和管理的,有明确边界的地理空间,以达到长期自然保育、生态系统服务和文化价值保护的目的”[11]。这一定义已经成为世界范围内被广泛接受的通用定义。可以看出,如果确立了一个地域的“自然保护地”定位,那么长期自然保护、生态系统服务和文化价值保护就应该成为其天然具有的功能。因此,在我们讨论我国自然保护地的保护对象时,应该首先明确,在自然保护地范围内,所具有的一切自然价值,如生态系统的价值、物种及其栖息地的价值,乃至文化价值,都应得到保护。这些内容就应天然成为各类自然保护地的保护对象。
    因此,以下主要考虑各类自然保护地在保护对象和资源品质方面的差异,保护对象与资源品质有着紧密联系,各种类型的自然保护地只有从这2个方面同时界定,才能清楚地区分出彼此的差异,从而制定明确的保护目标。汇总表2中提到的各类保护对象和表4中概括的资源品质,笔者将保护对象和资源品质及其相互关系概括为生态系统价值、物种多样性价值、地质遗迹价值、审美价值、历史文化价值5类价值,即一处自然保护地应具有上述5类价值中的一类或几类,各类型自然保护地之间的差异应体现在所具有的不同价值类型,以及价值大小不同这2个方面。价值大小的不同可以从典型性、稀有性、原始性、完整性等不同方面具体界定。
    表6重新梳理了在保护对象和资源品质方面,各类自然保护地的相互关系。表中有以下内容需要说明。首先,自然保护区在具备生态系统价值和物种多样性价值方面应为“或”的关系,即能够成为自然保护区的地域,要么具有极高的生态系统价值,如代表某类典型生态系统;要么具有极高的物种多样性价值,如存在某种珍稀濒危物种,是其栖息地。两者具备其一即可,因此自然保护区有2种类型。其次,风景名胜区是一类具有我国特色的保护地,与其他类型自然保护地的明显差异在于它所体现的“人与自然的和谐交融”[12],因此仍需要强调其具有的历史文化价值,在其他类型的自然保护地中,历史文化价值可不作重点考虑。
    从表6中可以明确看出各类自然保护地的差异。
    首先,国家公园应在生态系统价值、审美价值方面具有国家代表性,同时也可能在物种多样性价值、地质遗迹价值、历史文化价值方面具有很高的地位。即在自然保护地体系中,国家公园是那些价值最高、资源最丰富,从而能为访客提供最佳体验的保护地。每一处国家公园都应是多种类型资源的综合体,多种价值的集合体。
    其次,自然保护区和国家公园,共同代表我国不同类型的生态系统,并应得到很好的保护。两者的不同体现在2个方面,其一,某些自然保护区可以以保护物种及其栖息地为主要目标,生态系统的价值取决于物种栖息地的价值;而每一处国家公园则必须具有完整的、价值较高的生态系统;其二,国家公园应具备极高的审美价值,即自然山水审美或风景审美价值,是我国那些“最美”的国土和海域,而自然保护区则不必具有这样的价值。
    第三,对于风景名胜区,仍应认可其审美价值的重要意义,并应包括其已经具有的历史文化价值。因此,风景名胜区代表了我国最高级别的“人与自然的融合”,风景名胜区与国家公园一起,共同代表了我国“最美”的那些地方。
    第四,除国家公园外,其他类型的自然保护地均在某一方面具有较高价值即可,如,地质公园应具有较高的地质遗迹价值,水利风景区①应具有以河流、湖泊生态系统为主要类型的生态系统价值,森林公园应具有较高的森林生态系统价值等,而因为生态系统价值较高,这些区域往往应在物种多样性上具有较高价值。尽管各类型自然保护地通常也都是各种类型自然资源的复合体,但与国家公园相比,其最重要的价值体现应是相对单一的。即只有那些各类资源价值都很高、综合价值也很高的地方,才能成为国家公园,否则,则应成为其他不同类型的自然保护地。这样也保持了现有自然保护地类型的基本格局,降低由于类型调整而必然带来的机构调整的难度。但是各类型自然保护地应该按照新的保护对象重新判断是否合适进入新体系下的某一类型。
    3.2  利用强度的重构
    根据上文对我国各类自然保护地利用强度的分析,将利用方式概括为设施建设、生产生活活动、游客活动、管理活动共4类。表7对每一保护级别下各类利用方式的基本强度进行了简要规定,以方便在不同类型自然保护地之间进行比较。表8规定了各类自然保护地应设置表7中的哪个保护级别的分区,从而规定各自然保护地的利用强度。表7和表8为不同类型的自然保护地设定了相对统一的分区利用标准。与章节3.1的分析相似,这里也仅关注各类型自然保护地在利用强度上的差异,而不涉及作为自然保护地都应遵守的那些普遍的“禁止性”原则。
    结合表7和表8可以看出,对自然保护区和国家公园的利用强度控制是最为严格的。体现在对A级和B级的分区控制方面,即在自然保护区的最严格的保护分区中,只有获得审批的科研活动可以进入,禁止其他一切人类活动的进入和设施建设,这是与现行《自然保护区条例》相一致的。自然保护区仍应坚持开展旅游活动为其次要目标的原则。
    对于国家公园,相比于自然保护区,增加了B级分区,允许极小规模的访客活动进入,并禁止所有永久性设施。这一分区类似于“荒野”的设置。考虑到国家公园在价值展示、解说教育方面的重要功能,这一区域的设置旨在为访客提供高品质的徒步、欣赏自然美景和了解生态系统、生物多样性的机会,但应受到极为严格的管理,做到“不留痕迹”的访问。
    对于其他类型的自然保护地,必须设置的是C级和D级分区,强调了为公众提供游憩机会和必要服务设施的功能。如果从旅游的角度考虑,应该让各类自然保护地都能发挥向全民展示自然保护成果、宣教自然保护观念的功能,为公众提供合适的游憩机会,从而在一定程度上缓解国家公园的游客压力。由于在设施建设方面海洋特别保护区与陆上的自然保护地有很大差别,因此应单独考虑。
    D级分区是那些利用强度很高,即基本由人工设施、建筑物等构成的区域,在自然保护地的语境下,这些区域在各自然保护地中都应以点状、线状的形态出现,其面积应得到严格控制。
    另外,在新的体系下,不同类型的自然保护地在空间上不应有重叠和交叉现象。

    4  自然保护地系统重构的保障
    上述我国国家公园自然保护地体系重构设想的实现,必须基于强有力的体制保障。在“建设国家公园体制”改革的背景下,强调先理顺我国自然保护地体系的意义在于为每个国家公园的建设,甚或是各类自然保护地未来的发展方向提供上位规划。为此,提出以下建议。
    第一,科学保障。应对我国自然保护区和国家公园进行统一的国家层面的体系规划。因为它们共同代表了我国的生态系统类型,因此,划定我国的生态系统分区,并在此基础上选择需要被重点保护的典型代表,是关系到我国是否能够维护生态安全,实现可持续发展的关键。在这一方面,加拿大国家公园体系的建设可以成为很好的借鉴[13]。
    第二,立法保障。应确立我国自然保护地体系的法定地位,改变目前立法级别低、法律效力低、法规之间重复和冲突频现等现状。同时,应在法律中明确各类型自然保护地的保护对象与资源品质,以及利用强度。美国、新西兰、加拿大等在自然保护地体系建设方面卓有成效的国家,无一不具有完善的关于自然保护体系的法律法规体系[13-16]。
    第三,机构改革。如果能实现对自然保护地体系的统一管理,将极有利于保护地体系的形成和完善。统一管理机构的建立最大的优势在于其部门的使命将是对我国自然保护地系统的科学管理,核心目标是实现完善的自然保护。也就是说使命和目标都是相对单一的。应改变我国目前各自然保护地管理部门都具有的“既要发展,又要保护”的双重目标的状态。双重目标意味着双向的利益,在一个部门之间很难权衡。而建立统一管理机构,并不意味着完全不考虑原有各部门,而是将原有各职能部门纳入新机构,并按照新的保护管理目标进行相应调整。新西兰保护部(Department of Conservation)的建立和改革充分体现了对这方面的考虑并积累了相当多的经验和教训,值得借鉴[17]。

    第四,管理能力的持续提高。分类只是一个选择问题,取决于长期的管理目标,同一个区域可能会有很多不同的可选方案[11]。也就是说,从理论上清楚划分各类自然保护地的功能和利用强度后,只是保障在保护对象上没有漏洞,逻辑完整。而在现实世界中,分类体系是否能够完善地保护我们所期望的保护对象,取决于长期的管理效果。而且,在实际保护管理中,现有各类法律法规的落实仍然存在问题,这不仅仅是目前分类体系、关系不顺等问题导致的,而且是受制于管理能力的。因此,无论哪种类型的自然保护地,在管理目标明确的前提下,不断提高管理能力,才是我国自然保护地能够提升保护能力,有效保护我们的珍贵遗产的关键。


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    (编辑/李旻)