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    回归与延展——对现行城市园林绿化指标的思考及建议

    关键词:风景园林;城市;园林绿化;指标

    Key words:landscape architecture; city; landscaping; indicator

    摘要:绿化指标是评价城市园林绿化水平和环境质量不可或缺的手段,同时也是城市规划建设管理水平、居民生活水平、对环境重视程度的一个反映,能够有效地指导城市绿地建设。其中,绿地率、人均公园绿地面积、绿化覆盖率三大指标因其直观性和统计方面的易操作性,目前被广泛使用和认可。简述了中国现行园林绿化指标的发展及现状,结合工作经验对现行指标中存在的口径不一,指标不客观,数据有失科学性、严肃性等问题进行了剖析,就城市园林绿化应把控的核心和重点指标从指标选定、统计方法、评价标准方面进行探讨。提出应尽快统一绿地指标的统计口径;增加“人均游憩绿地面积”作为辅助指标以便于构建内外一体的游憩绿地体系;统一公园绿地服务半径覆盖率的计算方式以促进公园绿地的均好性布局水平等园林绿化指标相关建议。

    Abstract:Green indicator is an indispensable means to evaluate the level of urban landscape and environmental quality. It is also a reflection of the management level of urban planning and construction, the living standard of the residents, and the degree of attention to the environment. It can effectively guide the construction of urban green space. Among them, the ratio of green space, the per capita park green space, the percentage of greenery coverage, as three major indicators have been widely used and recognized, because of the intuition and operability on statistics. This paper introduces the development and present situation of Chinese green indicators. Combined with the author's work experience, the existing problems of indicators such as inconsistent caliber, indicators lacking objectivity, data lacking scientificalness and seriousness are analyzed, the core and key indicators that should be controlled are discussed on the aspects of indicators-selecting, statistical method and evaluation criterion. It is proposed that the statistical caliber of the green space should be unified as soon as possible; the "per capita recreational green space" should be added as an auxiliary indicator to facilitate the integrated construction of the internal and external recreation green space system; the calculation method of the service coverage of public green space should be unified, in order to promote the layout of park green space.

    内容:1  城市园林绿化指标发展及应用简述
    绿化指标是评价城市园林绿化水平和环境质量不可或缺的手段,同时也是城市规划建设管理水平、居民生活水平、对环境重视程度的一个反映。绿化指标在实际工作中的效用主要表现在建设统计、建立标准、规划控制、评比评价4个方面(表1)。中国的城市绿地量化指标出现在新中国成立以后,20世纪50年代城市绿地指标主要有树木株数、公园个数与面积、公园每年的游人量等[1],60—70年代已进行城市绿地率和绿化覆盖率方面的统计,80年代后,随着对城市规划建设用地指标控制的不断明确和强化,1993年建设部颁布了《城市绿化规划建设指标的规定》,绿化指标的使用范围和效力亦不断增强。通过对现行权威的统计资料、法规与标准、法定规划、评比考核标准要求4个方面所使用的主要绿化指标的分析可以看出,绿地率、人均公园绿地面积、绿化覆盖率这3项指标因其综合性、直观性和统计方面的易操作性,目前被广泛使用和认可。但随着城市建设管理需求的不断升级以及统计手段和方法的不断完善进步,城市绿化指标所包含的内容和指标类型、数量有着快速增加的趋势,这种变化尤其表现在2010年出台的《国家园林城市标准》与《城市园林绿化评价标准》(GB/T 50563—2010)及2012年住房和城乡建设部印发的《生态园林城市分级考核标准》中。其中,绿化指标已从传统的以绿地建设指标为主扩展到了综合管理、绿地建设、建设管控、生态环境4个方面,指标的类型设置兼顾了对绿地的数量、布局结构和功能的要求,对公园绿地服务半径覆盖率,城市道路绿化普及率,城市新建、改建居住区绿地率达标率,河道绿化普及率,受损弃置地生态与景观恢复率等方面提出了相应的要求。
    除了表1中这些主要的绿化指标以外,还有学者就绿地的生态过程、生态效益、景观评价等方面提出对诸如绿化率、绿量、绿视率等指标的建议和探讨。但本文所进行的分析和思考重点不在于宏大、全面、系统的园林绿化指标体系的构建,而是结合当前园林绿化指标使用中存在的突出问题,结合现行的管理体制,从实操的角度结合城市绿化发展的需求,就几个核心指标提出完善和优化建议。

    2  探讨园林绿化指标应关注的核心问题
    绿地作为有生命力的基础设施,是实现城市可持续发展的重要空间保障。园林绿化指标是衡量、评估、考核城市绿化环境和绿地建设水平的重要手段之一。在规划阶段,绿地指标是保障城市环境品质的重要目标和抓手,总体规划中对绿地指标的用地落实是之后绿化建设最重要的依据和保障。在建设管理阶段,绿化指标应真实、客观、全面地反映城市的绿化水平,为评价、管理和决策提供数据参考。因此,指标的设定和选取就成为至关重要的问题,选取什么样的指标在一定程度上也反映了园林绿化工作乃至城市建设的价值取向,对城市绿化建设的关注重点会产生非常直接的影响,有时甚至直接影响到一个城市的建设决策。
    随着对城市生态环境关注度的持续增加,城市绿化建设经过近20年的快速发展已取得长足进步,城市绿地尤其是公园绿地的建设可谓今非昔比,但应该认识到的是,在全国范围内仍有很多城市存在绿地量不足的问题,我们的城市绿化建设仍处于发展阶段,城市用地空间的竞争依然激烈。在城市建设用地总体规模紧缩的大趋势下,在建设用地范围内增加绿地的难度会越来越大。因此,绿地率、人均公园绿地面积、人均绿地面积这几个与城市规模和用地空间直接挂钩的指标因其概念清晰、测量准确、便于操控、与现行规划体制衔接度高等优点在当前及未来仍将作为园林绿化的核心指标存在。这几个核心指标主要控制和评价的仍是绿地的数量问题,因为只有在保障绿地数量的前提下,才能有利于绿地空间布局、空间绿量、覆盖率、生态效益等指标的探讨和完善。因此下文将围绕城市园林绿化的核心和重点指标,通过对其存在问题的分析,从指标设定、统计方法、评价标准等方面进行合理性探讨和建议。

    3  现行园林绿化指标中存在的统计口径问题分析
    分析目前运用频度最高的4个指标绿地率、绿化覆盖率、人均公园绿地面积、人均绿地面积,主要问题集中于园林部门与城建及规划部门统计口径不统一,直接影响到指标的客观性、科学性和可比性。
    3.1  不同的统计口径导致的指标差异
    根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)的规定,现行的城市规划各类指标统计和计算均是以城市建设用地范围为基础的,而由于实际建设用地指标较低等原因,园林部门则一直以城市建成区为统计范围。由于对城市建成区范围的划定缺乏统一法定依据,为了得出较高的绿地指标,“城市建成区”如何划定就成了做文章的对象。由《中国城市建设统计年鉴》中的统计数据可以看出,不少城市的建设用地面积与建成区面积存在差异,且统计中以建成区面积大于建设用地面积的情况居多,而“城市建成区”范围内超出城市建设用地范围的部分往往又包含大面积的绿地,如此“城市建成区”的划定就为统计出较高的绿地指标埋下了伏笔。
    以下2个案例即反映了以“城市建成区”和“建设用地范围”2个口径所统计的绿化指标在数值上产生的较大差距。如表2和图1所示,某市在以“城市建成区”为统计范围的现状普查中,由于将建设用地外的“其他绿地”纳入统计,绿地率指标比“建设用地范围”统计的绿地率高出近22个百分点。对于能否将建设用地范围以外的绿地纳入建成区绿地率的统计,在《城市园林绿化评价标准》中曾提出“在建成区绿地率统计中允许纳入建成区内、建设用地外的部分‘其他绿地’面积”;但同时也规定纳入统计绿地“不应超过建设用地内各类城市绿地总面积的20%”[2]。这样的规定是考虑到紧邻建设用地的“其他绿地”不论在改善城市生态环境、提供居民游憩场地方面,还是在城市自然景观方面都起到了不容忽视的作用,所以允许将部分“其他绿地”纳入绿地率统计,但上述案例城市明显违反了该项规定的要求。
    此类案例无独有偶,表3和图2所示的另一个城市,也反映了“城市建成区”与“建设用地范围”之间的指标差距,2个范围的异同即城市北侧的绿地。
    3.2  不同的统计口径造成的误导
    笔者根据《中国城市建设统计年鉴》的统计数据选取的31个直辖市及省会城市进行分析,如表4所示,其中有近一半城市的“公园绿地面积”竟然高于城市的“绿地与广场用地面积”,根据《城市用地分类与规划建设用地标准》中的规定,公园绿地是绿地与广场用地的一个类别,在城市建设用地范围内,“公园绿地面积”一定小于“绿地与广场用地面积”。表4的数据究其原因仍然是由于统计口径的不一造成的混乱,“绿地与广场用地面积”是城建部门按照城市建设用地范围统计上报的数据,而公园绿地面积一般是由园林部门上报的数据,较高的“公园绿地面积”应该是包含了城市建设用地范围以外的公园绿地所致的。如此在国家权威统计资料中指标统计口径的不一致会给使用者造成诸多不便和误导。
    从前述分析可以看出,采用建成区范围进行统计,往往得出了较高的绿地面积和公园绿地面积,由此相关的绿地率、人均公园绿地面积、人均绿地面积、绿化覆盖率指标都会相应上扬,这也许就是为什么我们的统计指标动辄城市绿地率就接近或超过40%,而置身城市之中却觉得绿地并不随处可见甚至深感匮乏的症结所在吧。
    3.3  全市范围绿化指标缺失对目前指标统计合理性的影响
    城市园林绿化指标应全面反映城市的绿化水平,而现行园林绿化指标不论以“建设用地范围”或以“建成区范围”进行统计,重点关注的都是城市建设区的环境,对外围环境的反映不足。全市范围绿化指标的缺失,一方面不足以评判城市的总体环境水平,不利于城乡绿地资源的统筹规划和发展,也不足以鼓励和监督对城市整体环境的建设;另一方面,由于缺乏全市范围的绿地指标,对于一些外围绿化环境较好的城市从指标上难以反映其良好的自然环境优势,对于此类城市将部分外围绿地纳入“建成区”范围进行统计也属客观需求所致,而此举同时也加剧了指标统计的随意性,降低了不同城市之间指标的可比性。

    4  建议
    4.1  统一统计口径,在城区推广以“城市建设用地”“城市规划区”范围为基准的绿地指标统计
    建议今后在园林部门逐步强化并推广以“城市建设用地”范围为基准的绿地指标统计,与规划和城建部门统一口径。对于当前使用的“城市建成区”范围,概念本身并无错误,根据《城市规划基本术语标准》,“城市建成区是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区”[4]。目前产生的混乱主要是建成区的划定缺乏标准和约束所致。建议今后的现状指标统计中对建成区的界定应建立在“城市建设用地”基础上,这样统计的指标更具有统一性、可比性,也可以评估城市规划的实施程度。
    关于为什么要和城市规划统一口径须做些解释。我国的城乡规划体系目前已具备相对完备的法规和标准体系,在《城市用地分类与规划建设用地标准》[5]中,对城市建设用地、人均绿地与广场面积、人均公园绿地面积等给出了明确的定义;同时在标准中还明确提出了规划人均城市建设用地面积标准要求;提出规划人均单项城市建设用地标准要求如“规划人均绿地与广场用地面积不应小于10.0m2/人,其中人均公园绿地面积不应小于8.0m2/人”;还提出了规划城市建设用地结构要求,“其中绿地与广场用地占城市建设用地比例应为10%~15%”。各城市都基于这样的标准和指标体系编制城市规划并推进建设,因此指标统计完全没必要也不应该另起炉灶,而是应该在城市规模等基本前提保持协调一致的基础上去满足不同的统计需求。这样,不同的城市之间可以进行横向比较,同一城市的现状指标、规划指标、实施评估指标等可以纵向比较分析。
    4.2  建议在“城市建设用地”指标基础上增加对“城市规划区”范围的指标统计
    随着生态文明建设及城乡一体化发展的推进,城市边缘及外围的绿地建设越来越受到关注与重视,很多紧邻城市但位于城市建设用地范围以外的风景名胜区、森林公园、湿地公园、郊野公园以及生态防护、生态保育绿地等对城市生态格局、休闲格局、环境品质起着举足轻重的作用。该区域的绿地与城市建设用地范围内的绿地互为补充,共同构建城乡一体的整体生态格局。结合前述现有指标重城区、轻外围并将外围绿地纳入建设用地统计的现状问题,建议在“城市建设用地”指标基础上增加对“城市规划区”范围的指标统计。根据《中华人民共和国城乡规划法》,“城市规划区”是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。“城市规划区”的范围一般都要大于“城市建设用地”的范围,增加“城市规划区”的绿地指标在鼓励城区内外环境一体化统筹发展的同时,为外围绿地纳入统计提供了解决思路,也可以更有效地保障建设用地范围内绿地指标的规范化统计。
    4.3  建议增加人均游憩绿地面积作为辅助指标,构建内外一体的游憩绿地体系
    游憩绿地指在城市规划区内,向公众开放,以休闲游憩、旅游观光、娱乐健身、科学考察等为主要功能,具备游憩和服务设施的所有绿色空间。由规划区内不同层级、规模的绿地构成,既包括建设用地范围内的公园绿地,也包括建设用地外具有游憩功能的绿地,如森林公园、郊野公园、湿地公园等各类公园以及风景名胜区等。人均游憩绿地面积是指在城市规划区内,以常住人口计算,人均占有的游憩绿地面积。近年来,随着社会各界对城市整体生态环境质量关注度的不断升温,加之城市可建设用地的紧缩,以及市民自然休闲需求的不断提升,全国各地上述各类游憩绿地建设的数量及规模不断扩大,已经成为城市游憩体系中重要的组成部分。因此,为统筹城市规划区内各类游憩绿地资源,更好地推进游憩绿地建设,建议增加人均游憩绿地面积这一指标。从指标设定上兼顾不同城市的特征和优势,更加准确、客观、全面地反映城市游憩绿地的整体绿化水平,同时鼓励并肯定外围游憩绿地的建设与多元发展,推进内外一体的游憩绿地体系的建设。

    5  结语
    本文仅就几个常用的核心绿地指标进行了分析并给出了回归客观性、实用性、可衔接性的建议,同时结合未来的发展需求提出了对现行绿地指标的延展期望。随着城市建设水平的提升,为了全面引导和促进城市园林绿化建设,需要在完善未来绿地数量指标的基础上,不断补充绿地质量、分布、适宜度等多方面的指标,共同构建一个定量与定性相结合,真实、准确、全面反映绿化状况的指标体系。这将是一个需要不断反思、不断改进、不断探索的过程。

    注:文中图片均由住房和城乡建设部城乡规划管理中心提供,由作者改绘。


    参考文献:
    [1] 刘骏,蒲蔚然.小议城市绿地指标[J].重庆大学学报,2001(12):36-37.
    [2] 城市建设研究院.城市园林绿化评价标准[S].北京:中国建筑工业出版社,2010.
    [3] 中华人民共和国住房和城乡建设部.中国城市建设统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2013.
    [4] 中华人民共和国建设部.城市规划基本术语标准[S].北京:中国建筑工业出版社,1998.
    [5] 中国城市规划设计研究院.城市用地分类与规划建设用地标准[S].北京:中国建筑工业出版社,2010.

    (编辑/李旻)