中国园林
期刊搜索:
  • 当期推荐
  • 期刊检索
  • 目录索引
  • 业界新闻
  • 投稿须知
  • 广告服务
  • 友情链接
  • 联系我们
  • 返回首页
远程稿件处理
期刊杂志

    《国家园林城市系列标准和申报评审管理办法》修订解读

    关键词:风景园林;国家园林城市系列;标准;办法;解读

    Key words:landscape architecture; national garden city series; standard; measure; interpretation

    摘要:2016年住房和城乡建设部修订了《国家园林城市系列标准及申报评审管理办法》并发布实施。紧扣新标准,回顾了国家园林城市系列标准及申报评审管理办法的发展历程,阐明了修订目的,着重剖析了新修订的标准指标体系,包括考核指标增减、考核重点、考核要求等,最后解读了申报评审管理办法修订后的突出特点,以期更好地指导各地科学创建,加快建设生态文明。

    Abstract:Ministry of Housing and Urban-rural Development revised and implemented the Standards and Administrative Measures of National Garden City Series in 2016. The paper firstly reviewed the development process of the standards, clarified the purpose of the amendment, and secondly introduced the newly revised standard index system, including the increase and decrease of the assessment index, the assessment focus, the assessment requirements, and thirdly analyzed the outstanding characteristics of the revised Administrative Measures, with a view to guide the local government to achieve the goal of the National Garden City Series scientifically, and accelerating the construction of ecological civilization.

    内容:园林绿化作为唯一有生命力的城镇基础设施,承担着生态环保、休闲游憩、景观营造、文化传承、科普教育、防灾避险等功能,在提升服务功能、改善生态环境、提高生活质量等方面具有独特的作用,是生态文明建设的重要载体。在协调推进“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局的时代背景下,住房和城乡建设部修订了《国家园林城市系列标准及申报评审管理办法》(以下简称《办法》),并发布实施,以更好地发挥园林绿化对加快推进新型城镇化和绿色化、构建宜居城乡环境的作用。新版标准做了哪些修改、如何正确理解和使用新标准,是各地普遍关注的问题。笔者有幸参与标准修订的全过程,现就普遍关注的问题逐一阐述[1]。

    1  发展历程回顾
    国家园林城市创建活动自1992年起在全国开展。为贯彻落实《国务院关于加强城市绿化建设的通知》(国发〔2001〕20号)关于“继续做好建设园林城市工作,通过明确目标,科学考核,使更多的城市成为园林城市”的要求,建设部在总结各地经验、吸取各地意见的基础上,结合城市发展、园林绿化行业发展的需求,将创建活动往下向县、镇延伸,往上向更高层次的国家生态园林城市推进,先后开展了国家园林县城创建、国家园林城镇候选以及国家生态园林城市创建试点工作。24年来,该项工作一直得到各地政府的积极响应和人民群众的支持,全国共创建国家园林城市307个、国家生态园林城市7个、国家园林县城212个、国家园林城镇47个[2],成为建设生态文明、改善人居环境、提升城市品质的重要抓手和有力手段。虽然中央多次清理、规范评比达标表彰项目,但是“国家园林城市”始终得以保留,彰显了对其的高度认可。24年来,国家园林城市系列标准及申报评审管理办法几经修改(表1),不断完善,特别是最新修订版与《城乡规划法》中所要求的城市、镇规划区范围一致,标志着国家园林城市系列考评体系正式完整建立。

    2  修订目的
    国家园林城市创建工作政策性强、技术要求高。创建标准是城市园林绿化政策目标和行业发展方向指引的集中体现。随着经济社会的发展,应当与时俱进,将新要求、新精神及时融入创建标准,促进城乡园林绿化建设,改善人居生态环境。
    2.1  落实党中央、国务院的新要求
    十八大以来,党中央、国务院多次做出关于加强生态园林建设的决策部署。《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)对城镇园林绿化提出一系列要求,如强化绿地服务居民日常活动的功能,城市公园原则上要免费向居民开放,制定并实施生态修复工作方案,优化城市绿地布局,构建绿道系统等[3]。《国民经济和社会发展十三五规划纲要》指出:“实施城市园林绿化工程,提高城市绿地面积,建成一批示范性绿色城市、生态园林城市”[4]。《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》(国发〔2013〕30号)提出,“加强城镇园林绿化建设,提升城镇绿地功能,降减热岛效应。推动生态园林城市建设”[5]。《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号)提出:“结合城乡环境整治、城中村改造、弃置地生态修复等,加大社区公园、街头游园、郊野公园、绿道绿廊等规划建设力度,完善生态园林指标体系,推动生态园林城市建设”[6]。因此,修订国家园林城市标准和管理办法,是贯彻落实党中央、国务院决策部署,特别是落实中央城市工作会议精神的必然要求,是落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念的必然要求,有利于更好地发挥园林城市系列创建的作用,有利于更好地加快美丽中国建设的进程。
    2.2  贯彻城镇园林绿化行业“十三五”规划
    《全国城镇园林绿化“十三五”发展规划》作为住房和城乡建设领域的重点规划之一,确定了新时期园林绿化的重点任务,主要包括:构建城市生态空间网络,实施生态修复,拓展绿色空间,优化城市绿地结构和布局,完善城市绿地综合功能等。旨在通过规划的实施,统筹生产、生活、生态三大空间布局,提高城市发展的宜居性,提升全国城镇园林绿化规划建设和管理水平,充分发挥园林绿化在改善城乡生态环境中的重要作用,推动绿色低碳循环发展。因此,将生态修复、绿道等作为新的指标要求纳入标准体系,是加快落实规划、推动城乡园林绿化科学发展的手段之一。
    2.3  适应城乡园林绿化行业发展新常态
    目前,中国城镇化正处在全方面、战略性转型期,为推动中国城镇化转型发展,走新型城镇化道路,园林绿化行业也面临新常态:1)城镇化进程加快与土地资源不可增长的制约性;2)城乡协同发展与生态资源保护;3)社会公共资源、公共服务均等化;4)社会安定、城市安全特别是生态安全保障,以及人居生态环境全面改善。为适应新要求,有必要修订标准,在适应新常态中实现行业的良性发展。
    2.4  响应地方诉求和专家建议
    在原标准执行过程中,住房和城乡建设部通过问卷调查、专题调研、专家座谈等方式,了解和掌握了各地反映的意见和建议。在修订过程中,以问题为导向,注重吸纳意见建议,明确了以园林绿化建设管控为主体,涵盖生态环境、市政设施、节能减排、社会保障等相关领域的“一揽子”考核内容,对考核指标的必要性、考核内容的准确性、考核方式的可操作性都做了充分论证,力求科学合理。修订过程中,不仅征求各省(区、市)园林绿化主管部门的意见,也听取了规划、生态、环保、垃圾污水处理、供热、交通、建筑节能等其他行业主管部门的意见和建议。

    3  标准指标体系修订特点
    修订后的标准考核体系,以国家园林城市为基准,在内涵上向更高层次提升至生态园林城市;在范围上向园林县城和园林城镇延伸,并根据不同考评对象的特点,在国家园林城市标准的基础上进行提升或调整。总体上,指标修订以“方便操作、易于考核、突出重点、兼顾全面”为基本原则,主要变化如下。
    3.1  考核指标与时俱进
    考核指标讲求定性指标与定量指标相结合,定性指标可跟踪查询,定量指标可量化考核。以国家园林城市标准为例,指标变化如下。
    1)新增指标。在保留原有核心指标的基础上,为贯彻落实党中央、国务院关于城市基础设施建设、生态环境保护等方面的新要求、新任务,适应园林绿化行业转型发展需要,增加了“城市生态修复”“海绵城市规划建设”“公园免费开放率”“城市绿道规划建设”“园林式居住区(单位)达标率”“装配式建筑”等指标。
    2)删除指标。有些指标随着经济社会发展已经失去了现实意义,或者不易跟踪考核,在修订中采纳各方建议,予以删除。如“生产绿地占建成区比例”“园林绿化建设投资逐年增加”“城市主干道平峰期平均车速”等指标。
    3)更新指标。一是细化完善部分指标,如“《城市绿地系统规划》编制实施的考核”中,增加“必须在《城市总体规划》审批后一年内完成《城市绿地系统规划》制(修)订工作”等要求,以落实绿地系统规划与城市总体规划的同步性和协同性。再如,为落实中央关于限期清理腾退违规占用的公共空间的要求,“公园规范化管理”增加“保障公园的公益属性,对国家重点公园、历史名园等城市重要公园实行永久性保护”等规定。二是适应新形势的变化,如根据环保部门的最新要求,将原“年空气质量指数二级以上天数”修改为“年空气质量指数小于或等于100的天数”。三是强化指标引领,如将“城市公园绿地功能性评价值”“城市公园绿地景观性评价值”“城市公园绿地文化性评价值”“城市道路绿化评价值”等指标整合为“城市园林绿化综合评价值”,而且明确由实地考查组现场考评,既能引导各地在城市园林绿化建设中突出文化性、艺术性、功能性、地域性等,避免将园林绿化简单等同于植树造林,又可减少过去省级主管部门自我考核打分的自我本位干扰。四是同一指标要求更高,如将公园服务半径覆盖率提升为否决性指标,以强化园林绿化便民惠民和绿色福利均等化。
    4)增加综合否定项指标。将原申报办法中的前置条件“对近2年内发生以下情况的城市,均实行一票否决:(1)城市园林绿化及生态环境保护、市政设施安全运行等方面的重大事故;(2)城乡规划、风景名胜区等方面的重大违法建设事件;(3)被住房和城乡建设部通报批评;(4)“被媒体曝光,造成重大负面影响。”列为考核指标的“综合否定项”,对城市(县城、城镇)进行整体考评。
    3.2  考评重点各有侧重
    1)国家园林城市。作为创建活动的基本版,在目前全国接近一半的设市城市已获命名的客观情况下,一方面,通过继续开展创建活动,鼓励相对滞后的地区加快发展园林绿化事业,解决地区间发展不均衡的问题,提高全国园林绿化发展水平。另一方面,通过复查等工作,督促已经获得命名的城市严格执行新标准,不断巩固和提升创建成果。
    2)国家生态园林城市。作为国家园林城市的升级版,考核指标明确了城市园林绿化发展的更高目标。在删除与园林城市重复的一般性指标、保留需重点推进的核心指标的基础上,进一步提升考核要求、增加考核内容,特别是“生态环境”和“节能减排”部分。在“生态环境”部分,对“城市生态空间保护”增加“成功的生态修复案例及分析”内容;对“生物多样性保护”,要求“有5年以上的监测记录、评价数据”;对山体、水体和废弃地的生态修复考核,要求生态修复率或修复再利用率每年增长不少于10%或修复成果维护保持率≥95%等。在“节能减排”部分,增加再生水利用、污泥达标处置利用、垃圾填埋场全部达到I级标准、垃圾焚烧厂全部达到2A级标准,建立建筑垃圾和餐厨垃圾回收利用体系等指标。
    3)国家园林县城和城镇。坚持“以城促乡、城乡有别、走绿色低碳和持续化的道路”的基本原则,更加突出引导性和可操作性,引导县城、城镇在摸清家底、保护地域特色的基础上,因地制宜地提出国家园林县城、城镇创建目标,而不是盲目地模仿城市,甚至照抄照搬。总之,既保护好自然资源、历史文化遗迹遗存,又杜绝城乡同质化发展。
    国家园林县城创建指标与国家园林城市同类指标相比,不仅设置要求低,而且通过单独设置“历史风貌保护”指标,突出地域特色的保护和城市风貌的彰显;设置“行道树更换、乡土及适生植物推广应用、苗圃建设”等指标,强调创建中对原有建设成果的保护、巩固提升以及对乡土资源的保护利用。另外,针对目前县城普遍需要改进的问题,如自来水供给与普及、道路完好率、县城容貌等,设置考核指标。
    国家园林城镇指标设置则更加注重对基础性工作的指引,如综合性公园建设、住宅区和单位庭院等附属绿地的达标建设、镇容镇貌管控、集中供水普及与水质安全保障、地域特色及历史风貌保护管理、空间布局的合理控制等,旨在通过创建予以推动和强化。
    3.3  考核指标总量减少
    国家园林城市系列考核指标有增有减,但总量上做减法。经过调整后,国家园林城市指标由64项变为57项,国家生态园林城市指标由90项变为47项,国家园林县城指标由54项变为47项,国家园林城镇指标由29项变为27项。各分项变化情况如表2~5所示。
    3.4  相关要求更加明晰
    1)明确指标考核范围。考核范围分为城市建成区、城市规划区和市域(县域、镇域)3个层次,其中绿地建设类指标的考核范围为建成区;生态环境类指标的考核范围各有不同,设区城市为城市规划区、县级城市为市域、县为县域、镇为镇域。
    2)明确申报数据时间节点。有关申报材料涉及的各项数据,凡是《中国城市建设统计年鉴》《中国县城建设统计年鉴》和《中国城乡建设统计年鉴》涉及的指标内容,一律以申报年印发的年鉴数据为准。其余的均以综合评审前最新成果为准,有助于提高各地的积极性,通过创建工作提高城镇基础设施水平。
    3)进一步规范申报资料。在指标体系调整的基础上,遥感调查与测评基础材料要求也进行了相应调整。此外,对于申报文本和专题片的具体要求如内容提要、提交的时间节点等也都作了进一步的阐述,以便城市(县、镇)人民政府更加有的放矢地准备相关材料。

    4  申报管理办法修订后的突出特点
    修订后的申报管理办法不仅将原有的若干管理办法整合成为“国家园林城市系列申报评审管理办法”,以便规范管理;而且更加注重创建过程,优化评审程序,健全监管机制。
    4.1  注重创建过程
    新办法要求,凡是申报城市(县、镇),一旦提出创建目标,就要制定创建工作方案、年度实施计划并向社会公示,向省级住房和城乡建设(园林绿化)主管部门备案,其中“国家生态园林城市”的申报城市要求实施3年以上,“国家园林城市(县城、城镇)”的申报城市(县、镇)要求实施2年以上。申报城市(县、镇)从创建之初就要制定翔实的创建计划和宣传方案,分解任务,责任到人,逐项落实,充分体现了园林城市创建重过程、重积累、政府引导全社会参与的特点。这一方式既能加强社会动员,又便于接受社会监督。
    4.2  优化评审程序
    1)加强前期审核把关。在评审程序中增加“达标审核”环节。在完成材料审查、遥感调查测评和问卷调查、暗访之后,主要针对国家园林城市系列标准的否决项指标,由住房和城乡建设部城市建设司组织开展达标审核,凡存在一票否决指标不达标的城市(城区、县城、城镇),就不再进行后续的评审环节。
    2)加大对造假的惩罚力度。《办法》在材料审查、公示公告等多个环节明确了对弄虚作假的处理方式。对一经核实存在弄虚作假行为,在材料审查阶段,将取消申报城市(县、镇)的申报资格并通报;在公示阶段,将暂停申报城市(县、镇)的申报资格2年并通报。
    4.3  健全监管机制
    1)完善复查监督机制。城市(县、镇)每年开展一次自查、省级住房城乡建设(园林绿化)主管部门每3年开展一次普查、住房和城乡建设部根据各地普查和群众举报、媒体曝光等情况组织抽查或专项督查。城市(县、镇)建立本地园林绿化建设、养护管理、运营维护、宣传教育的长效机制,不断巩固创建成果;同时每年年底前将本年度的实施情况及时报送给省级住房和城乡建设主管部门。直辖市将实施情况函送住房和城乡建设部。
    2)建立创建整改机制。针对复查不达标的城市(县、镇),要求其限期整改,如复核不达标,可申请延期整改一次,延长时间原则上不超过一年。这样既能保护创建的积极性,巩固创建成果,推动相关工作(特别是污水、垃圾处理等),又能避免园林绿化主管部门负责人因为创建被否遭免职、园林绿化管理机构遭撤并等不良后果。
    3)加强信息管理体系建设。《办法》首次提出已获命名的城市(县、镇)应建立健全园林绿化信息管理体系,在各地园林信息化发展的基础上,逐步实现部、省、市、县、镇信息管理一体化,进而实现相关信息的逐级上报、实时共享。

    5  结语
    希望通过执行新标准,能有效促使各地更好地落实绿色发展理念,坚持政府组织、群众参与、统一规划、因地制宜、讲求实效的基本原则,扎实开展国家园林城市系列创建,以此带动和加强生态园林建设、生态保护与修复,努力建成总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美的绿地系统,推动建设和谐宜居环境。

    参考文献:
    [1] 住房和城乡建设部关于印发国家园林城市系列标准和申报评审管理办法的通知(建城〔2016〕235号).
    [2] 中华人民共和国住房和城乡建设部.中国城市建设统计年鉴2015[M].北京:中国计划出版社,2015.
    [3] 中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见(中发〔2016〕6号).
    [4] 《国民经济和社会发展十三五规划》.
    [5] 国务院关于加快发展节能环保产业的意见(国发〔2013〕30号).
    [6] 国务院关于加强城市基础设施建设的意见(国发〔2013〕36号).



    (编辑/王媛媛)