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    美国环保署棕地计划——合作共赢

    关键词:风景园林;棕地; 合作关系;振兴;评估补助金;清理补助金;循环贷款基金

    Key words:landscape architecture; brownfields; partnership; revitalization; assessment grant; cleanup grant; revolving loan fund

    摘要:成功的棕地再生通常需要政府部门、非政府机构(NGOS)和开发商之间高度的协作。至今,美国环保署的棕地计划已经发展为一个成熟的、以结果为导向的计划。这个计划改变了公众怎么去看待、定位和管理污染土地的方式。此外,除了改善公共健康和环境质量,棕地振兴还给新的居民建筑、商业、公共设施、公园,以及新的工作提供了更多可能性。美国环保署的棕地计划,在形成新的合伙人关系和持续探索创新方法振兴全美社区的过程中不断展望未来。通过介绍康涅狄格州的案例研究,说明各级政府、私营部门和非政府组织间的合作与协作意识是棕地清理和再开发成功的重要因素。

    Abstract:Successful revitalization of brownfields typically requires a high degree of partnership and collaboration among government agencies, non-governmental organizations (NGOs), and private sector developers. Since its inception, EPA's Brownfields Program has grown into a proven, results-oriented program that has changed the way contaminated property is perceived, addressed, and managed. In addition to improved public health and environmental quality, benefits include new housing, businesses, public facilities, and parks and the creation of new jobs. The program continues to look to the future by forming new partnerships and constantly exploring creative new ways to help revitalize communities throughout the United States. By presenting a case study from Connecticut, the author illustrates how a sense of partnership and cooperation between various levels of government, the private sector, and non-governmental organizations is an important factor in the successful cleanup and redevelopment of brownfields.

    内容: 1  背景
    在美国,棕地定义为“可能因已知或潜在存在的危害物质、污染源或污染物而使其扩展、再开发或再利用过程变得复杂的不动产 ”。据估计在美国有超过45万块的棕地[1]。清理和再投资这些棕地会增加当地的基本税收和工作机会,可利用现有的基础设施,减轻未开发土地的压力,从而改善和保护环境。
    从20世纪90年代中期开始,美国国家环境保护署(EPA)开始发放小数额的种子基金给地方政府,发起了数以百计的“两年棕地试点项目”。同时,美国环保署还提供实践指导和工具来帮助州、社区和其他利益相关人进行棕地的清理和再开发。在2002年的《美国小企业责任减免及棕地振兴法案》(棕地法案)中收录了很多美国环保署的实践活动、政策和实践指导。棕地法案还通过让美国环保署向公共部门和私营机构提供新式工具来促进棕地的修复和再利用,进一步扩大了其援助力度。
    成功的棕地再生通常需要政府部门、非政府机构(NGOS)和开发商之间高度的协作。至今,美国环保署的棕地计划已经发展为一个成熟的、以结果为导向的计划。这个计划改变了我们如何去看待、定位和管理污染土地的方式。且计划旨在向州、社区和其他利益相关者注入经济再开发的活力,使其更好地合作,更及时地预防、评估、安全清理以及可持续再利用棕地。在棕地计划里,和传统环境法规的“命令和控制”模式不同,美国环保署主要是集资方而非监管方。

    2  美国环保署基金和来源
    美国环保署的棕地计划最重要的部分是竞争激烈的国家补助金和在棕地法案下的技术支持计划。棕地法案授权美国国会每年最多拨款2.5亿美元[2](虽然实际上国会的拨款通常只有总数的60%~65%)给环保署管理竞争激烈的拨款项目(图1),同时向各州和联邦承认的部落分配一些指标以资助他们各自关于环境问题的相关计划。更重要的是,这些州和部落的环境计划提供了棕地活动的管理监督基本案例。美国环保署要求受助人在适合的州或者部落的志愿清理项目上登记他们的棕地场地,以确保环境的评估和清理工作是依据可行的州内标准来实施的。
    美国环保署的棕地基金发放给不同类型的项目,比如棕地评估、清理、循环贷款基金和职业培训等项目。评估补贴可以使有资质的市政受资者去清查、描述和评估棕地的性质。这些资金同样可以用来处理面积较大的规划、社区扩展及棕地相关的清理计划。此补贴最高可达20万美元,用于处理危险物质或污染场所[3]。评估联盟补贴金最多可达60万美元。有些年份还提供高达20万美元的个人补贴金,专门用于棕地的全区域规划。
    清理净化补贴金提供给拥有特定不动产的地方政府或者是非营利的申请人。补贴金最高达20万美元。循环贷款基金最高为100万美元,允许州、市政府或者市政的受助人在一定的范围内用这笔钱去做低息的借贷来处理污染的土地。受助者可以把这些基金借款给私人开发商,作为再开发过程的一部分来进行合格的清理活动。
    职业培训补助基金,用于符合条件的市政或非营利团体去招聘、培训和安置受棕地影响的未就业及待业的居民。这些补助金最高为20万美元,受训者可获得能在环境领域全职的可持续工作的技能和机会。
    目标棕地评估计划是授予服务,其美国环保局承包商代表政府或者非营利性机构进行棕地地产的评估。这些服务旨在刺激那些没有自己项目资金的社区进行场所再开发。
    美国环保署的补助金是有限的,且只占全部评估和清理大部分棕地的总费用的一小部分。美国环保署的基金往往是项目启动的“种子”基金,并充当推动力以吸引其他来源的资金。
    单凭美国环保署棕地计划的资金不能完全解决大部分棕地的污染问题。相反,多政府机构和部门、社区团体、私人开发商和非政府组织必须拥有合作精神,一起去攻克技术难关、克服资金的限制,从而成功地进行棕地再生。接下来的例子就是很好的证明。

    3  案例研究——康涅狄格州沃特伯里市
    美国的东北部被称为新英格兰区,由康涅狄格州、缅因州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、罗得岛州和佛蒙特州组成。虽然在地理上新英格兰是美国相对小的一部分,但这是美国工业革命的诞生地。这里几乎每个城、镇和乡都存在棕地。因为这个区域的工业遗产和密集的人口,这些棕地急需治理以保护公众健康和再次创造价值。
    沃特伯里市坐落在美国东北部的康涅狄格州的西部,是一个接近11万人口的城市。这里的黄铜产业是整个城市曾经繁荣的基础。因为现存有很多大型黄铜工厂,包括大通黄铜集团的“英里长工厂”,故此沃特伯里又名“黄铜城”。在20世纪的后半叶,随着工业的衰落、黄铜厂和其他工厂的倒闭,很多地区成为被遗弃的棕地(图2)。跟很多后工业城市一样,城市衰败、贫困和犯罪成为沃特伯里城市发展的首要矛盾。沃特伯里“北部主街社区”因最高的犯罪率而出名,是社区发展问题最为严重的地区。大量现存的棕地和公园或开放空间的缺乏是造成这个区域发展不健康的重要原因。
    在2009年,沃特伯里城收到了它的第一笔美国环保署的棕地基金,于是迅速地把修复重心放在北主街社区上。沃特伯里政府和诺格塔克山谷议会政府(NVCOG)合作,后者是一个在西康涅狄格州致力于规划和经济发展的地方组织,比如他们组建了警察活动联盟(PLA),是一个为本地青年举办各种课后体育和教育活动的本地非营利组织。沃特伯里市政府和合伙人关注的第一个场地是一块在“分隔街”被遗弃的2.5英亩(约1万m2)的棕地。这里以前进行过炼黄铜、制木材和轻工业等工业活动。这些工业活动留下了严重的重金属污染,多环芳烃(PHAs)和有石油产品的地下储罐。而最近,这块棕地被一个摩托车队所用[4]。
    沃特伯里市政府和其合伙人致力于把这个社区建设成为当地的一个供孩子娱乐的更安全和健康的场所。社区复兴计划以一个紧挨“分割街”北部的小学为中心展开。警察活动联盟建了健身房、计算机教室和拳击馆来开展小学的各种课外活动,但是这里还没有供小学生使用的安全的户外活动场地。该城市和其合伙人提出了一个新的愿景:把“分隔街”转化成需求很大的棒球场和其他的户外运动场所,同时还提供开放空间来把新的公共小学和现存警察活动联盟的设施连接起来。其中在2009年美国环保局拨款比赛中获得一个社区性的棕地评估基金,该城市开始很快地用这些基金去评估场地污染的程度和属性,以确定最好的方式去清理污染物,并实现警察活动联盟的公园愿景。
    场地评估发现土壤含有重金属污染和多环芳烃(PHAs)及含石油产品的地下储罐。如果美国环保署能提供此地区的2块不动产的清理补助金,则这个场地评估结果就证明了该项目的可行性。美国环保署买了这块棕地的产权且在2011的竞赛中申请了美国环保署的清理补助金。他们的投入得到了回报,警察活动联盟成功赢得40万美金作为项目基金。在2012年,随着美国环保署拨的资金用于清理地下储箱、移除污染最严重的土壤,意味着该地区棕地的整治活动正式开始了(图3、4)。
    美国环保署的清理补助金并不足以支付整个区域的治理费用,所以项目的合作者必须提供额外的资金去承担剩余修复工作的费用,包括加固和密封场地上污染程度低的土壤。诺格塔克山谷议会政府(NVCOG)从棕地的循环贷款基金(RLF)项目里抽取所需的清理资金,再加上美国住房和城市发展部(HUD)的社区发展总补助金(CDBG)都投入以完成剩下的清理工作(表1)。在密封污染土壤的过程中,会铺设一个用来停车和未来能开发成公园篮球场的沥青层。
    随着场地逐渐被清理干净,警察活动联盟(PAL)将注意力转移在公园的建设上。2014年秋季公园的建成,是社区复兴的关键一步(图5)。此次公园的建设大约花费97.5万美元。这些钱是通过私人捐赠和城市筹资运动来筹集的。这其中大约有12万美金运用在了公益的法律和工程援助上。新学校和其他新建的设施以及这个公园,使“北主街”社区成为一个更安全、宜居的社区。据报道,该社区现在的犯罪率在整个城市最低。这样的结果是和最初的棕地清理实践密不可分的[6]。

    4  结论
    棕地振兴对当地甚至整个社区都有极大的好处。除了改善公共健康和环境质量,棕地振兴还给新的居民建筑、商业、公共设施、公园,以及新的工作机会提供了更多可能性。从计划开始到现在,美国环保署在棕地建设上总共投资了28亿美金,有超过2.4万块场地被评估,超过5 000的场地被清理且等待使用。这些投资创造了超过11.1万的工作岗位,带动了超过210亿美元的经济投资活动[7]。
    此外,棕地振兴还促使了可持续再发展意识的提升和不动产的升值。更重要的是,美国环保署的棕地计划,在形成新的合伙人关系和持续探索创新方法复兴全美社区的过程中不断展望未来。

    注:本文最初收录于《2016棕地再生与生态修复国际会议论文集》(电子版),在原稿基础上修改而成。

    参考文献:
    [1] USEPA Brownfields Program Website[EB/OL].https://www.epa.gov/brownfields/brownfield-overview-and-definition.
    [2] Brownfields Revitalization and Environmental Restoration Act of 2001, United States Congress[Z].
    [3] FY17 Proposal Guidelines for Brownfields Assessment and Cleanup Grants, Office of Land and Emergency Management, October 2016.
    [4] Phase 1 Environmental Site Assessment, TRC Environmental Corporation, April 2010.
    [5] Assessment, Cleanup & Redevelopment Exchange System (ACRES) Database, July 2016.
    [6] Remedial Action Report, TRC Environmental Corporation, May 2015.
    [7] Assessment, Cleanup & Redevelopment Exchange System (ACRES) Database, July 2016.


    (编辑/金花)