中国园林
期刊搜索:
  • 当期推荐
  • 期刊检索
  • 目录索引
  • 业界新闻
  • 投稿须知
  • 广告服务
  • 友情链接
  • 关于我们
  • 返回首页
远程稿件处理
期刊杂志

    国家公园体系规划的国际经验及对中国的启示

    关键词:风景园林;国家公园;体系规划;历史文化遗迹;自然生态系统

    Key words:landscape architecture; national park; system planning; historic and cultural site; natural ecosystem

    摘要:中国共产党十八届三中全会提出“建立国家公园体制”,其中,如何在国家层面进行国家公园的空间布局,并体现类型之间的平衡,密切关系到最具国家代表性的和最壮美的景观以及顶级遗产地能否得到切实保护。为此,针对我国国情,在全球范围内选取了美国、巴西、南非、新西兰、德国和俄罗斯6个具有代表性的国家,通过对其国家公园体系规划进行对比分析,总结适用经验和教训并提出以下建议:1)中国的国家公园体系规划可分为自然生态系统和历史文化遗迹两大类;2)制定中国国家公园的宏观规划,优化空间布局,参照国际经验,建立总面积约30万~80万km2的国家公园较为适宜。

    Abstract:The third Plenary Session of the eighteenth Communist Party of China (CPC) put forward the "establishment of the national park system", in which issues of how to develop the spatial layout and balance types of national parks at the national level, are closely related to whether Chinese representative and most magnificent landscapes and top heritage sites can be given the prioritized protection. In line with the Chinese context, the study looked into six representative countries across the globe: the United States, Brazil, South Africa, New Zealand, Germany and Russia, through comparative analysis of their national park system planning, before it concluded with a summary of applicable practices and lessons together with the following recommendations: 1) China's national park system planning can be divided into natural ecosystem & historic and cultural sites; 2) Develop macro-planning for China's national parks, optimize the spatial layout, and establish national parks of 300-800 thousand square kilometers.

    内容:

    国家公园作为保护地体系的一个重要类别,从1872年美国建立世界上第一个国家公园至今,历经140余年[1],截至2014年世界上已有142个国家和地区建立了国家公园[2]。它们均经历了不同的发展历程和格局,形成了各具特色的国家公园体系和保护理念。虽然国家公园体制各异、类型不同,但是其共同的特点就是各国的国家公园都是保护地体系中代表国家自然和文化核心特质的一类保护地[3]。
    世界自然保护联盟(IUCN)将国家公园列为第II类保护地[4],根据IUCN2003年数据显示,虽然全球国家公园数量仅占保护地数量的3.8%,但面积却占保护地总面积的23.6%,是面积最大的保护地[5]。
    2013年11月,中国共产党十八届三中全会提出“建立国家公园体制”[6],之后,中共中央和国务院发布了一系列的指导文件[7-8],出台了相关政策,确保国家公园体制(试点)建设取得成效。2015年1月,国家发展改革委等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》[9]通知,确定在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9个省市开展国家公园体制试点。结合试点情况来看,中国国家公园体制建设面临着诸多问题,包括:国家公园的定位、理念、立法基础、管理机制、宏观规划、资金机制、自然资源权属、公众教育和社区发展等多个方面[10-15]。
    其中,如何在国家层面进行空间布局,体现不同类型之间的平衡,密切关系到最具国家代表性的和最壮美的景观以及顶级遗产地能否得到切实保护。如美国《国家公园体系规划》[16-17]所载明的:“国家公园体系应该保护和展示美国最壮美的陆地景观、河流景观、海岸和海底环境,维持其生态过程及其承载的生物群落,以及最重要的国家历史地标。国家公园体系要抓住机会,弥补严重的(保护)空缺和不足,才能满足人民观赏和认识历史遗产和自然界的需求”。
    我国自第一个保护区建立以来的60年里,自然保护区数量和覆盖面积快速增长。但早期采用的是专家决策的保护体系规划方法,侧重生物多样性的空间分布,对经济发展的空间异质性考虑不足[18]。保护区类型多,但大量保护区空间重叠,功能定位不明确,存在保护目标单一,管理部门多,职能交叉,缺乏各部门、各类型保护区的协调机制等各种问题[19-20],其他各类保护地也存在类似问题[21]。
    因此,中国建立国家公园体制不仅仅是建立几个国家公园,而是以此为契机,梳理我国现行保护地的管理现状,整合和完善保护地体系,加快生态文明制度建设。在此背景下,我国建立国家公园体制时应如何在国家层面进行空间布局,如何体现类型之间的平衡?在未来相当长一段时间里,中国国家公园占国土面积的比例约为多少等一系列体系规划问题,显得尤为重要。

    1  案例国家选择标准
    针对我国国情,本研究在全球范围内选取了美国、巴西、南非、新西兰、德国和俄罗斯6个具有代表性的国家,对各个国家的保护地或国家公园体系进行了对比分析,以期提炼出对中国建设国家公园有针对性的建议。确选过程兼顾了以下5项因素。
    1)空间均衡性。案例国家筛选考虑了地域的分布,拟在每一大洲各选一个国家,大洋洲选了新西兰,欧洲选了德国,北美洲选了美国,南美洲选了巴西,非洲选了南非,俄罗斯横跨欧亚大陆,既具有欧洲的特色也具有亚洲的特点(图1)。
    2)与中国社会经济发展阶段的相似性。中国是发展中国家,发展中国家普遍面临保护、减贫与经济快速发展的多重压力,选案例国家充分考虑到这种情况,选择了金砖国家巴西、南非和俄罗斯。这些国家是新兴市场经济体的代表,与中国面临相同的保护与经济快速发展的多重压力。
    3)经验成熟性和可借鉴性。案例国家选美国是因为美国是最早建立国家公园的国家,也是这方面最具有代表性的国家;而选俄罗斯是因为和中国情况相似,先有其他的保护地体系,后有国家公园,并且中国原来的保护地体系是参照前苏联模式建立的,俄罗斯的经验值得借鉴。
    4)保护地体系的复杂性。中国是先有保护地体系,才开始建立国家公园的。世界各国经历了不同的国家公园发展历程和格局:美国、新西兰、南非、巴西的国家公园与其他各类保护地同步发展,德国和俄罗斯是先有其他各类保护地,后来才建立国家公园,这次选取案例国家也是兼顾了这2种模式。
    5)土地权属多样性。中国人口众多,部分地区人口压力很大,土地权属是中国建立国家公园的一大挑战,这次选取的大多数案例国家的国家公园都有公共土地和私人土地,其中公共土地面积占主导地位,这对处理中国国家公园内的非国有土地有较大的借鉴作用。
    本文拟通过对这6个国家的案例进行对比分析,从不同的角度对国家公园的体系规划进行归纳和类比。

    2  主要研究内容及结论
    总体来看,6个案例国家中美国、新西兰、南非、巴西的国家公园与其他各类自然保护地同步发展,德国和俄罗斯是先有其他各类自然保护地,后来才建立国家公园。纵观国家公园在美国、巴西、德国、俄罗斯、新西兰和南非的分布,可以发现其空间分布比较均衡。在上述6个国家中,国家公园平均占国土面积的3.0%(±0.08),占保护地面积的11.2%(±0.03)[22](表1)。
    此处需要说明的是,美国国家公园数据有2个,狭义的国家公园只有59处,而根据美国国会命名的广义的国家公园共有18个类别,总数为409个,分别是:国家公园(national park)、国家纪念地(national monument)、国家保护地(national preserve)、国家纪念碑(national memorial)、国家休闲区(national recreation area)、国家海滨(national seashore)、国家湖滨(national lakeshore)、国家战场(national battlefield)、国家战场遗址(national battlefield site)、国家历史公园(national historic park)、国家军事公园(national military park)、国家历史遗址(national historic site)、国家景观步道(national scenic trail)、国家景观公路(national parkway)、国家河流(national river)、国家保护区(national reserve)、国家州府公园(national capitol park)、国家风景河流(national scenic riverway)。
    2.1  美国国家公园体系的规划
    1972年,美国制定了《国家公园体系规划》,明确载明了美国国家公园体系规划的要点。美国国家公园管理局将各个国家公园按历史和自然历史2类主题进行归类,进而找出现有国家公园体系在代表性方面的“空缺”(表2)。
    就历史遗迹而言,美国《国家历史保护法》曾授权美国国家公园管理局列出具有国家历史重要性的地区,并授权内政部长将其划定为国家历史地标。某一地区被命名为国家历史地标,只表明其重要性,不改变其所有权或辖管权。但是,确定某一区域是否具有国家重要性,是判定其是否有资格建为国家公园的首要标准。国家公园管理局后来又制定了另外3条标准:适宜性——适合由国家公园管理局管理;可行性——可以由国家公园管理局管理;必要性——有必要由国家公园管理局管理。拟纳入国家公园体系的区域,先由国家公园管理局根据国会授权开展“专项资源调查”,然后由国会根据调查结果,决定是否立法批准建立国家公园[23]。
    就20类自然地理区而言,国家公园管理局的长期目标是:每类都至少要建有一处国家公园。这一目标能否实现更多取决于受民众意愿左右的国会,而不是国家公园管理局的专业人士。
    至2016年底,美国共有409个国家公园(图2),在全国范围内分为7个大区,每个分区都有1~2个分区办公室[22]。
    2.2  新西兰国家公园的体系规划
    新西兰的国家公园与美国一样有着悠久的历史。在过去100多年中新西兰逐渐建立了13个国家公园。其中,汤加里罗国家公园于1886年建立,是新西兰第一个、世界第四个国家公园[24]。国家公园的一般性政策[25]确定了国家公园的选择标准:备选区面积较大,最好能覆盖上万公顷且完整连片,通常应具有国家重要性的自然风景、多样的生态系统或自然特征。符合下列一项或多项条件的自然区域将优先考虑:
    1)区内遭侵扰地区可修复或恢复;
    2)区内资源具有重要的历史、文化、考古或科学价值;
    3)区内独特的、美轮美奂或具有重要科学价值的资源未见于其他国家公园,值得建园保护。
    1980年的《国家公园法》[26]确定了建立国家公园的首要目的,就是要保护自然以及历史文化遗迹,保护优先于其他利用。新西兰的国家公园面积相对于其国土面积而言比例较大(图3、4)。南岛南部的峡湾国家公园是最大的国家公园,面积超过125.1万hm2,南岛北端的亚伯塔斯曼国家公园面积最小,为2.25万hm2。国家公园确立后新西兰制定了《保护管理策略》[27]及《保护管理规划》(包含国家公园管理规划)[28]。
    2.3  南非国家公园体系规划
    2008年以前,南非保护地和国家公园虽都是应当时的政治和政策命令划建的,但最终拍板的,大多是各保护地管理机构的决策者。直到2008年,南非才首次根据该国的生物多样性管理总体战略,系统地创建保护地网络。南非国家公园管理局的愿景是通过建立和管理国家公园体系,守护南非具有本土代表性的野生动植物、景观及其附属的文化遗产。
    南非有1 487个保护区,其中21个是国家公园(图5),由南非国家公园管理局管理[22]。南非多次进行了国家级的生物多样性评估。2004年首次评估[29],2011年再次全面评估[30]。评估使用生物多样性系统规划技术来确定生态系统的保护现状,确定国家保护行动的优先区以及详细的规划。2005年南非首次制定了国家生物多样性战略与行动计划[31],近年来进行了更新和再版。它设定了南非生物多样性保护和可持续利用的全面而长期的战略。然而,南非国家公园的宏观布局与国家保护行动的优先区并没有直接关系,南非国家公园的设定早于其生物多样性评估。南非国家公园的设定是依据该区域生物多样性的代表性和持久性,包含关键生态过程以确保生态系统的长期持续发展。南非的国家生物多样性战略与行动计划认为,10%的国际标准对南非这样具有丰富生物多样性的国家而言显然是不够的,标准应该更高。
    2.4  巴西国家公园体系规划
    巴西没有制定详细的指导保护地建设的国家战略。2013年,巴西生物多样性国家委员会编制了《生物多样性国家目标,2020》。作为《生物多样性公约》的缔约国,根据履约的需要,巴西编制了《生物多样性战略计划(2011—2020)》[32],根据公约的五大战略目标(即爱知目标),确定了20项子目标。
    实现国家目标需要联邦各机构行动一致,但巴西目前还没有制定或实施此类战略。就保护地而言,巴西确定的保护目标要比《生物多样性公约》战略框架设定的目标更加宏伟,并为各个生物区系设定了具体的保护目标。
    巴西的保护地体系,尤其是联邦级的保护地分布广泛,但仍有很大的发展空间,尤其是亚马孙之外的其他地区。而历史遗产的保护有专门的立法,由其他特定机构而不是环境机构负责管理。
    巴西自然保护地体系被分为“严格保护”和“可持续利用”两大类,共11个类别,国家公园是自然保护地中最知名的类型,共有71个(图6),占有最大的国土面积[33]。国家公园保护有重要生态价值和风景优美的自然生态系统,同时内部允许科学研究、环境教育以及生态旅游活动。1979年,巴西推出国家自然保护地体系规划项目,这是世界历史上首次完全基于科学的、全面的自然保护地系统,并基本落实到位。该项目为巴西全国尤其是亚马孙地区众多保护地规划与建设,以及2000年国会通过的《自然保护地体系法》提供了基础。
    2.5  德国国家公园的体系规划
    作为自然遗产的主要组成部分,德国的国家公园的体系规划兼顾以下方面[34]:1)国家公园体系应涵盖德国从阿尔卑斯山到北海和波罗的海各具典型代表性的景观和生态系统;2)国家公园面积必须足够大,不能小于1万hm2;园内不能建有道路、铁路、电站和输电线路等永久基础设施、村庄或永久性民居建筑,造成公园景观“破碎化”;3)国家公园内的土地应为州属而非私有土地;4)国家公园所在区域人为影响程度低。
    以此为基础,国家自然保护机构和非政府组织确定了德国的国家公园宜建区。除已建的16个国家公园外,现符合国家公园适建标准的地区还有8处(图7)。规划时,文化因素虽非决定性因素,但会纳入国家公园旅游项目的考量因素中[22]。
    国家公园体系规划是德国生物多样性保护的国家战略的主要内容。德国生物多样性保护的两大战略任务是:1)实现全封闭式封山育林的国有林面积达10%,即全国5%的森林面积;2)实现原野区面积占德国国土面积的2%。
    目前,德国大多数的国家公园仍处于“发展期”[35],即现在的国家公园与“大片区域处于不受人为干扰的自然状态”这一标准还有很大的差距。这些国家公园的管理计划要求,在今后二三十年内,这些国家公园的陆地区域的管理措施要以“自然进程中动态变化”为主导。
    2.6  俄罗斯国家公园的体系规划
    1983年,俄罗斯建立了索契和驼鹿岛2个国家公园,开启了国家公园体系建设的序幕,其使命是保护该国顶级的自然和历史文化遗产,供当代及后代子孙欣赏和享用。截至2016年底,俄罗斯共建立50个国家公园。俄罗斯的国家公园是由具有国家重要性的保护地转化而来的[22]。
    根据《具国家重要性的自然保护地发展构想(2012—2020)》[36],俄罗斯计划到2020年底,新建11个国家级自然保护区,20个国家公园和3个国家级自然庇护所;扩建11个现有的自然保护区和1个国家公园;在自然保护区和国家公园周边划建缓冲区(图8)。
    总体而言,俄罗斯计划到2020年底,使各类自然保护地的面积占到国土总面积的13.5%,其中,具有国家重要性的自然保护地的面积要达到国土总面积的3%。俄罗斯计划扩大该国的保护地体系,希冀增加和保护好生态系统的多样性,从而保护独特的生态系统和景观、动植物以及列入俄罗斯红皮书名录中的珍稀物种和濒危物种,丰富环境教育和生态旅游机会。
    国家公园体系目前覆盖了7个地理区,11个生物区和27个省,代表性植被包括:1)泰加林和落叶针叶林、落叶林等平原植被;2)山地针叶林、山地亮针叶林、山地落叶林等高山植被;3)沼泽植被[22]。

    3  结论与建议
    根据6个案例国家的国家公园对比研究,结合我国的国情,本研究提出2条建议。
    3.1  中国的国家公园体系规划可分为自然生态系统和历史文化遗迹两大类
    国家公园体系规划对保护和利用十分重要,案例国家的国家公园多分为自然生态系统和历史文化遗迹两大类,结合我国的保护地类别和实际情况,建议分为这两大类别较为可行。历史文化遗迹类可按照中国历史的发展归纳为几大主题;自然生态系统类可应用系统保护规划的方法,在景观尺度上,综合考虑物种和生态系统等自然资源在全国的分布和状态,以及划定国家公园的效益,确定不同级别的优先区域,进而通过多方参与的程序设定国家公园。
    3.2  制定中国国家公园的宏观规划,优化空间布局,建立30万~80万km2的国家公园
    案例国家国家公园占其国土面积的比例约为3%~8%,较为有效地保护了案例国家重要的、珍稀的生态系统以及重要的历史遗迹。中国起步较晚,有机会把国家公园规划得更合理。中国的国家公园可以参考这一比例,总面积达到30万~80万km2的水平,当然,还应根据中国的实际情况予以调整。
    国家公园建设利在千秋,我们需将国家公园作为重要的保护地类型,协调保护和利用的关系,借助生态文明建设的有利时机,做好体系规划,促进自然生态系统和历史文化遗迹的有效保护和可持续享用。

    致谢:本文是在天恒可持续发展研究所首席科学家李典谟教授指导下完成的,特此感谢!

    参考文献:
    [1] 杨锐.试论世界国家公园运动的发展趋势[J].中国园林,2003(7):10-15.
    [2] 吴承照.保护地与国家公园的全球共识:2014IUCN世界公园大会综述[J].中国园林,2015(11):69-72.
    [3] 吴承照,刘广宁.中国建立国家公园的意义[J].旅游学刊,2015(6):14-16.
    [4] 朱春全,欧阳志云IUCN自然保护地管理分类应用指南[M].北京:北京林业出版社,2016.
    [5] 张海霞.国家公园的旅游规制研究[D].上海:华东师范大学,2010.
    [6] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)[EB/OL].[2013-11-15].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.
    [7] 中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].[2015-04-25].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/1436286.htm.
    [8] 《生态文明体制改革总体方案》[EB/OL].[2015-09-21].http://news. xinhuanet.com/politics/2015-09/21/c_1116632159_2.htm.
    [9] 国家发改委等及13部委联合印发.《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》(发改社会〔2015〕171 号).
    [10] 杨锐.论中国国家公园体制建设中的九对关系[J].中国园林,2014(8):5-8.
    [11] 朱春全.关于建立国家公园体制的思考[J].生物多样性,2014,22(4):418-420.
    [12] 孟沙,鄂璠.国家公园体制改革的关键在于“体制”[J].小康:财智,2016(9):40-42.
    [13] 陈君帜.建立中国国家公园体制的探讨[J].林业资源管理,2016(5):13-19;70.
    [14] 束晨阳.论中国的国家公园与保护地体系建设问题[J].中国园林,2016(7):19-24.
    [15] 唐小平.中国国家公园体制及发展思路探析[J].生物多样性,2014,22(4):427-430.
    [16] Part One of the National Park System Plan: History[R]. U.S. Department o f the interior, National Park Service, 1972.
    [17] Part Two of the National Park System Plan: Natural History[R]. U.S. Department of the interior, National Park Service, 1972.
    [18] 张路,欧阳志云,徐卫华.系统保护规划的理论、方法及关键问题[J].生态学报,2015(4):1284-1295.
    [19] 解焱.我国自然保护区与IUCN自然保护地分类管理体系的比较与借鉴[J].世界环境,2016(S1):53-56.
    [20] 欧阳志云,徐卫华.整合我国自然保护区体系,依法建设国家公园[J].生物多样性,2014,22(4):425-426.
    [21] 赵智聪,彭琳,杨锐.国家公园体制建设背景下中国自然保护地体系的重构[J].中国园林,2016(7):11-18.
    [22] 天恒可持续发展研究所.国家公园国际案例比较研究及对中国国家公园体制建设的建议.2016(未出版).
    [23]  2001 NPS Management Policies.
    [24] Cockayne L. Report on a botanical survey of the Tongariro National Park. From AGRIS, 1908.
    [25] General Policy for National Parks. New Zealand Conservation Authority, 2005.
    [26] National Parks Act 1980. The Department of Conservation, 1980.
    [27] [EB/OL]. http://www.doc.govt.nz/about-us/our-policies-and-plans/conservation-management-strategies/auckland/.
    [28] [EB/OL]. http://www.doc.govt.nz/about-us/our-policies-and-plans/conservation-management-strategies/stewart-island-rakiura/.
    [29] Department of Environmental Affairs and Tourism. (2008). National Environmental Management: Biodiversity Act, 2004: Regulations on Bio prospecting, Access and Benefit-sharing (2008). Government of South Africa. Pretoria, South Africa.
    [30] Driver A, Sink K J, Nel J N, et al. National Biodiversity Assessment 2011: An assessment of South Africa's biodiversity and ecosystems. Synthesis Report. South African National Biodiversity Institute and Department of Environmental Affairs, Pretoria. 2012.
    [31] Department of Environmental Affairs and Tourism. South Africa's National Biodiversity Strategy and Action Plan. 2005.
    [32] CEBDS, 2014. CEBDS is a non-profit civil association that promotes sustainable development for companies that operate in Brazil by interacting with governments and civil society, in addition to divulging the most modern concepts and practices pertaining to the theme.
    [33] [EB/OL]. [2016-02-17]. CNUC/MMA - www.mma.gov.br/cadastro_uc.
    [34] Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety. Act on Nature Conservation and Landscape Management (Federal Nature Conservation Act- BNatSchG) of 29 July 2009[EB/OL]. [2014-06-02]. http://www.bmu.de.
    [35] 庄优波.德国国家公园体制若干特点研究[J].中国园林,2014(8):26-30.
    [36] Approved by the Government of the Russian Federation (of 22.12.2011, #2322-r).

     

    (编辑/王媛媛)