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    国家公园体制试点区试点实施方案初步分析

    关键词:风景园林;国家公园体制建设;试点区;实施方案

    Key words:landscape architecture; establishment of Chinese National Park management system; pilot area; implementation plan

    摘要:基于中国国家发展和改革委员会批复通过的国家公园试点实施方案,对建立国家公园体制的两大基本方面,即国家公园定义与功能定位,以及国家公园管理体制与保障(包括管理机构、土地权属、资金机制3个子项)进行了初步分析,尝试归纳了各试点方案的特点与不足。尝试构建了国家公园体制建设的三层次认识框架,其中第一层次为建立“国家公园”体制;第二层次为构建国家公园与自然保护地体系;第三层次是将建立国家公园体制作为生态文明体制建设的重要改革举措,并将试点实施方案的分析纳入认识框架。

    Abstract:Based on the implementation plans for the 6 Chinese national park pilot areas, which are approved by the National Development and Reform Commission, three fundamental aspects to establish the management system of Chinese national parks are analyzed and compared, namely national park definition, management zoning, as well as the national park management and guarantee system (including three sub items: management institution, land and natural resources ownership, and capital mechanism). Commonness, characteristics, and further perfect and research aspects are discussed. In addition, this paper attempts to set up a three-level understanding framework of establishing Chinese national park system, and locate the analysis of the pilot implementation plans in the framework.

    内容:

    1  研究背景
    1.1  国家公园体制试点区实施进展
    2015年国家发展和改革委员会(下文简称“国家发改委”)会同13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》(发改社会〔2015〕171号),以及配套的《发改委国家公园体制试点区试点实施方案大纲》。截至2016年12月,共有9处国家公园试点通过试点实施方案。其中,三江源、大熊猫和东北虎豹3处试点实施方案由中共中央全面深化改革领导小组直接通过;其余6处由国家发改委批复通过,包括福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、湖北神农架、云南普达措以及北京长城。这9处试点区与2015年初步确定的试点区相比,尽管数量上保持不变,但在点位和名称上进行了调整,包括新增的大熊猫和东北虎豹,扩大范围的三江源,修改名称的浙江钱江源、湖南南山,以及后期不再纳入的吉林长白山和黑龙江伊春。这些变化从一定程度上反映了决策者关于国家公园体制建设的认识也处在不断地调整和变化中。
    《建立国家公园体制试点方案》提出的试点时间为3年,至2017年底结束。要求所选试点应符合代表性、典型性和可操作性的要求。试点内容主要侧重5个方面:突出生态保护、统一规范经营、明晰资源权属、创新经营管理,以及促进社区发展。各试点区的试点实施方案是国家公园体制试点开展的基础,因此有必要对其进行分析,以了解试点将要落实到实践层面的内容及其特点。
    1.2  国家公园体制建设的三层次认识框架
    十八大提出建立国家公园体制,其后关于国家公园及其体制建设的研究与讨论立即成为热点。笔者将相关内容进行梳理,尝试建立国家公园体制的三层次认识框架(图1),为试点实施方案的分析建立一定坐标。
    在国家公园体制的三层次认识框架中,第一层次为建立“国家公园”体制[1-2],是当前研究的焦点与核心,包括“国家公园定义与功能定位”部分和“体制建设和机制保障”部分(包括法律、规划、机构人员、土地权属、资金和公众参与等),2个部分相互影响与制约。公益性是“国家公园”的基本属性,“统一、规范、高效”是“体制建设和机制保障”遵循的基本原则。第二层次为构建国家公园与自然保护地体系[3]。不仅关注国家公园这一种类型,而且关注以国家公园为代表的自然保护地体系及其管理体系,旨在解决碎片化、保护区交叉重叠等问题。第三层次是将建立国家公园体制作为生态文明体制建设的重要改革举措[4],而不仅作为生态文明体制建设中“国土空间开发保护”的重要内容。主要讨论生态文明体制建设的8个方面如何体现和落实在国家公园的体制建立中,强调“以正确处理人与自然关系为核心,以解决生态环境领域突出问题为导向”。
    1.3  初步分析的范围说明
    本文提出对试点实施方案进行初步分析,“初步分析”主要有3点原因:1)因数据获取原因,除面积和价值外,分析对象仅限于由国家发改委批复通过的6处国家公园试点实施方案,未涵盖所有9处试点区;2)目前试点实施方案尚在实施过程中,这里的分析主要为获批复的试点方案文本的分析,未涉及实践层面的实施过程和效果等;3)对试点实施方案的分析基本限定在第一层次,即建立国家公园体制,包括国家公园定义、功能定位,以及国家公园管理体制与保障(具体包括管理机构、土地和自然资源权属、资金机制3个子项),未涵盖第一层次的全部内容,也尚未涉及第二、第三层次内容的分析。

    2  国家公园试点区选择的分析
    2.1  试点区选择的概况
    1)试点区面积呈梯度变化。
    9处试点区根据面积大致可分为4种类型(图2,表1):超过10 000km2数量级的巨型试点区3处,分别为三江源、东北虎豹和大熊猫;1 000km2数量级的大型试点区3处,分别为湖北神农架、云南普达措和福建武夷山;500km2数量级的中型试点区1处,为湖南南山;250km2数量级的小型试点区1处,为浙江钱江源;50km2数量级的微型试点区1处,为北京长城。从空间分布来看,首都和东部经济发达区的试点区为微型和小型,中部地区和西南部地区为中型和大型,而巨型主要分布在西北和东北地区。
    2)涵盖的保护地价值高。
    9处试点区涉及世界遗产地5处、预备名录2处,体现试点区资源价值具有国家乃至世界范围的代表意义(表2)。钱江源、南山在生态系统与自然景观方面具有区域重要性,而在社会认同感方面稍显逊色。
    3)涵盖的保护地类型多样。
    6处试点区每处基本涉及3种及以上保护地类型,最多涉及6种(湖北神农架)。主要为自然保护区、风景名胜区和森林公园。6处试点区均未涉及水利风景区、矿山公园,以及海洋类保护区。
    4)部分试点新增保护面积。
    在整合现有各种类型保护地过程中,福建武夷山、湖南南山、浙江钱江源3处试点区为消减破碎化、增强联系性,将邻近资源价值高的区域也纳入试点区范围, 增加了保护总面积。
    2.2  试点区选择的初步分析
    1)国家公园定义:大尺度生态过程和最高品质遗产兼顾。
    我国国家公园的定义尚未确定。讨论焦点之一是保护对象应符合的条件,一个为大尺度生态过程[5],另一个为最高品质的中国自然遗产或自然与文化混合遗产[6-7],这2个条件是必须同时满足,还是只要满足其中一条就可以?另外,大尺度应为何种程度,是否有面积下限?
    通过试点区的选择可知,除较为特殊的长城外,其他试点区面积均大于250km2,一定程度反映当前决策者可接受的“较大尺度生态系统和自然景观”的面积下限。在保护对象重要性方面,绝大部分体现了最高品质的自然遗产或混合遗产,同时也兼顾了区域层面生态系统和自然景观代表性的试点。
    2)反映保护碎片化/交叉重叠:依据与体现尚不充分。
    首先,在保护碎片化问题界定过程中,各保护地之间的联系依据尚不充分。几个保护地在空间上相邻或相近,没有被一个机构管理,就一定是保护碎片化吗?建议应更多地从各保护地在生态系统和景观本底整体性方面的实质联系入手进行分析。好的试点区案例如武夷山,将位于上游的自然保护区、相对下游的风景名胜区和连接两端的水源保护区进行统一范围划定,用一个流域景观系统进行联系,很好地界定了保护碎片化问题。
    其次,保护交叉重叠问题的体现尚不充分。笔者认为,保护交叉重叠问题可分为2个复杂度层级:1)高复杂度的交叉重叠,即自然保护区和风景名胜区重叠,如九寨沟风景名胜区和自然保护区几乎重叠;2)低复杂度交叉重叠,即地质公园、森林公园、湿地公园等之间,或与风景名胜区/自然保护区之间交叉重叠。目前试点所涉及的基本为低复杂度交叉重叠,尚未涉及高复杂度交叉重叠,因此在试点选择典型性方面仍有完善空间。

    3  国家公园试点区功能定位的初步分析
    3.1  试点区功能定位概述
    分析试点区的功能分区,可以总体掌握其在保护、科研、展示、游憩利用以及社区协调等方面的功能定位类型,以及在保护管理关系处理方面的特征(表3)。
    3.2  试点区功能定位的初步分析
    1)分区名称不统一。
    大致可分为3类:(1)综合体现保护、游憩及传统利用,如钱江源、神农架、普达措和南山;(2)综合体现保护和传统利用,游憩利用则隐含在分区保护管理措施中,如武夷山;(3)仅体现单一保护要素的保护逻辑,游憩利用和传统利用隐含在分区保护管理措施中,如长城。分区名称的差异性与各试点区现状条件和功能定位的差异性密切相关。但分区大类差异性过大,不利于国家公园功能定位的真实反映,也不利于各国家公园之间功能定位的系统比较。因此,有必要构建一个相对统一的分区大类框架,尽可能全面体现功能定位和组合关系;同时设置相对多样的二级分类,允许各国家公园根据自身条件在二级分类上进行选择匹配。
    2)分区利用强度差异大。
    在传统利用区方面,面积比例有较大差异,其中钱江源最大,为16.40%;神农架最小,为2.10%。在游憩利用方面,空间覆盖面不同,如神农架的游憩利用仅允许在游憩利用区开展;而在武夷山,除了严格保护区之外,其他分区均允许开展游憩利用。从定义上看,国家公园允许“与其环境和文化相容”的利用,或“一定的公众可进入性”,这个度如何把握,是否应设置上限和下限,有待进一步的研究和界定 。
    3)与原有分区衔接但整合度不高。
    根据“确保核心保护区不动、保护面积不减少、保护强度不降低”的要求,目前各试点的分区基本延续了原保护地的分区范围和管理措施,在生态系统功能整合方面(如探讨形成新的生境或廊道)有待进一步研究。

    4  国家公园试点区管理机构的初步分析
    4.1  试点区管理机构概况
    各试点区管理机构均为整合现有各保护地管理机构,形成了由省级人民政府垂直管理的国家公园试点区管理局或管理委员会(表4)。其中,湖北神农架较为特殊,虽然由湖北省人民政府垂直管理,但是委托神农架林区政府代为管理。另外,北京长城在机构整合过程方面,强调“企事分开、管办分离”的原则,以八达岭林场和八达岭特区办事处为基础,先改后合,即先彻底剥离原管理机构的经营职能,再将管理职能进行合并。
    人员编制方面(表5),试点实施方案基本都遵循“不增加事业编制数量”的原则。其中4个试点人均管理面积比较接近,为3.50~4.20km2。北京长城相对特殊,人均管理面积最小,为0.12km2。
    4.2  试点区管理机构的初步分析
    1)试点区管理机构缺乏国家层面顶层设计。
    理想情况下,国家公园管理机构应从国家层面入手进行顶层设计。应在国务院层面设立国家公园(与自然保护地)管理局,主要负责国家公园的相关政策和立法,委派各国家公园园长及主要管理人员,并对各地方管理机构进行监督。试点区管理机构从省级层面入手,缺乏国家层面顶层设计,存在一定缺陷。
    2)试点区管理机构体现3处优点。
    (1)省政府垂直管理,相对独立于地方政府,可以较为客观地处理资源保护与地方社区发展之间的关系,避免因地方发展压力而使资源保护单方面受损;(2)统一的管理机构,在空间上可以避免碎片化管理和机构重复设置;在资源类型上可以进行综合管理,避免从单个资源角度顾此失彼;(3)在管理机构职能方面,强调政企分开,管理机构仅负责对经营的监管,有利于体现国家公园的公益属性。
    3)人员编制基本维持原有规模。
    受到编制规模和现状条件限制,尚未从整合后的工作内容和人力需求角度进行综合全面布局。在完善工作人员体系、增加临时员工和志愿者参与等方面,有待进一步深入研究。

    5  国家公园试点区土地权属的初步分析
    5.1  试点区土地权属概况
    各试点区土地权属的目标均比较明确,即建立权责利明确的自然资源产权体系,差异化调整资源权属,实现区内土地和自然资源的统一管理。其中对集体土地的管理是方案重点。各试点涉及的集体土地面积不同,调整产权的方法也各有侧重。具体数据见表6。
    5.2  试点区土地权属的初步分析
    1)集体土地面积占比大,呈梯度分布。
    集体土地占试点区总面积的比例大致分为3个等级,大比例如福建武夷山、浙江钱江源,为70%以上;中比例如湖南南山、北京长城,为50%左右;小比例如湖北神农架和云南普达措,占比15%~20%。
    2)谨慎对待土地征收和集体土地转化为国有土地。
    有3处试点区涉及集体土地转化为国有土地,其中2处为集体土地占大比例的试点,但转化面积相对较小,主要在保护要求最高的核心保护区或特别保护区,包括福建武夷山特别保护区和九曲溪上游的6.60km2商品林地通过征收实现国家所有;浙江钱江源征收核心保护区古田山片区的集体林地29.85km2实现国家所有。另有1处云南普达措为集体土地占小比例的试点,但转化面积相对较大,将严格保护区和生态保育区的集体土地全部转化为国有土地,面积约为84.40km2,占试点区总面积的14%。
    3)集体林地补偿和流转形式和费用差异大。
    包括按照统一标准支付集体林地补偿费用(20元/亩,湖北神农架);根据分区按照不同标准支付集体林地补偿费用(60、45、40元/亩,浙江钱江源);按照统一标准支付集体林地补偿费用(14.5元/亩),并小范围开展地役权协议试点(30元/亩,湖南南山);根据分区按照不同标准支付集体林地补偿费用(21.75、18.75元/亩),并全面开展地役权协议试点(尚未明确费用和具体方法,福建武夷山);文物保护范围支付集体土地流转费(耕地1 000元/亩、林地200元/亩,北京长城)。
    4)地役权协议有待进一步深化。
    地役权协议相比单纯的资金补偿,在管理集体土地方面能产生更好的效果,但是地役权在集体参与和征求意见等方面的工作过程和方法较为笼统。

    6  国家公园试点区资金机制的初步分析
    6.1  试点区资金机制概况
    试点方案在运营成本方面进行了较为细致的估算(表7),但是在资金来源方面尚未明确。
    6.2  试点区资金机制的初步分析
    1)资金来源不明确,公益性保障程度尚不清晰。
    除北京长城试点区外,其余均未明确资金来源。北京长城提出资金收入包括4项:门票收入2.84亿元;特许经营0.05亿元;财政拨款0.70亿元;国家公园基金0.01亿元。理想状态下,国家公园应建立由各级政府财政投入占公园收入主体、公园经营收入和基金捐赠收入等作为合理补充的收入结构。但门票收入占总体收入的近4/5,令人对国家公园公益性的保障程度担忧。
    2)总成本测算差距大,一次性支出成主要影响因素。
    各试点区总成本有的低至1.8亿元左右,有的高达15亿元以上。支出名目大致分为三大类:人员与运行经费;经常性支出,如集体林地补偿、社会保障、资源保护和科研等;一次性支出,如分流管理人员安置费、社区居民搬迁安置费、征地费、承包经营退出补偿费,以及重大基础设施建设等。成本差距主要受一次性支出影响,同时也是各个试点区面临不同保护管理问题的集中反映。
    3)成本统计口径不统一,难以进行横向比较。
    部分试点未将一次性支出全部纳入估算;部分试点采用特殊项目作为估算名目,例如生态旅游运营费用1.41亿元,重点生态功能区转移支付2亿元等,难以进行横向比较。
    4)部分试点提到对地方政府财政的补偿,体现资金机制的复杂性。
    例如,湖北神农架提出神农架林区政府财政将面临大幅度减收;北京长城提出延庆区财政由于得不到门票收入分成将面临大幅度减收等,需要省/市级政府进行宏观调控和补偿。

    7  结论与讨论
    本文基于国家发改委批复通过的6处国家公园试点实施方案,对建立国家公园体制的2个方面,即国家公园定义与功能定位方面,以及国家公园管理体制与保障方面(具体包括管理机构、土地和自然资源权属、资金机制3个子项)进行了初步分析,尝试归纳了各试点方案之间的特点和不足。
    试点实施方案是现阶段决策者对国家公园定义、功能定位及国家公园体制建设的认识体现。如果将其放置于国家公园体制建设的认识框架来看,尚面临若干挑战。包括:第一层次的国家公园定义中保护对象的面积和价值重要性、功能定位和面积比例等应如何确定;管理体制与保障在国家层面的顶层设计,包括法律、机构、资金等;第二层次即自然保护地体系构建和系统的保护管理机制应如何构建;以及第一、第二、第三层次之间的呼应,即如何与生态文明体制改革8个方面之间建立联系和借鉴等。

    “中国国家公园体制建设指南”清华大学课题组成员:杨锐、庄优波、赵智聪、张振威、廖凌云、马之野、曹越、张昫晨、叶晶等。

    注:文中图片均由庄优波绘制。

    参考文献:
    [1] 杨锐.论中国国家公园体制建设中的九对关系[J].中国园林,2014(8):5-8.
    [2] 杨锐.防止中国国家公园变形变味变质[J].环境保护,2015(14):34-37.
    [3] 赵智聪,彭琳,杨锐.国家公园体制建设背景下中国自然保护地体系的重构[J].中国园林,2016(7):11-18.
    [4] 苏杨,王蕾.中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点[J].环境保护,2015,43(14):17-23.
    [5] 唐芳林.国家公园定义探讨[J].林业建设,2015(5):19-24.
    [6] 陈耀华,黄丹,颜思琦.论国家公园的公益性、国家主导性和科学性[J].地理科学,2014(3):257-264.
    [7] 贾建中,邓武功,束晨阳.中国国家公园制度建设途径研究[J].中国园林,2015(2):8-14.


    (编辑/刘欣雅)