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    特色小镇的发展历程与展望

    关键词:风景园林;特色小镇;发展历程;问题;不确定性;展望

    Key words:landscape architecture; characteristic town; development history; problem; uncertainty; prospect

    摘要:从历史演进的视角,结合国内外案例,探讨了特色小镇的发展历程、所面临的问题与历史困惑。针对未来的高度不确定性,提出了若干应对对策,包括完善周期管控机制、市场选择机制和变革适应机制。特色小镇必须理性地应对不确定性,在不断的变革中获得发展动力和培育特色。

    Abstract:By analyzing cases at home and abroad, the paper explores the development history, present problems and inner perplexity of characteristic towns from perspective of historical evolution. The author puts forward comprehensive strategies towards high uncertainty of future including putting mechanism of cycle control, market selection and adaptation in place. Coping with uncertainty rationally, characteristic towns need to gain power and accumulate characteristics in continual changes.

    内容:

    1  特色小镇的概念
    2011年,云南省颁发了《省人民政府关于加快推进特色小镇建设的意见》(云政发[2011]101号)文件,设立云南省特色小镇建设协调领导小组办公室,支持各族特色小镇的发展。2014年7月,浙江提出创建特色小镇,以“政府引导、企业主体、市场运作”促进转型升级。2016年7月,国家住房和城乡建设部、国家发改委和财政部联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》,目标到2020年培育1 000个特色小镇,占我国建制镇总量的5%。同年10月14日,国家住建部公布了第一批127个中国特色小镇名单。
    特色小镇与特色小城镇是2个不同的概念[1]。以传统行政区划为单元,特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇(或乡),称为特色小城镇。特色小镇则有别于这种惯常所指的行政区划单元(也不是产业园区),而是国家新近颁布的荣誉称号——表达人居理想、表彰新型城镇化进程中趋向于该理想的模范“功能区域”,特别引人注目的是,其边界可以相对模糊。结合浙江等地的实践探索,特色小镇是相对独立于市区的,具有明确产业定位、文化内涵、旅游和社区功能,边界不受现有行政区划约束的功能空间。
    特色小镇作为一种政策措施,其意义在于唤起了深藏在人们心底的普遍理想。如何应对单向城镇化的旋涡、市场全球化的巨浪,人们看到了希望。不过,能否避开“东施效颦”、一哄而上和“穿新鞋走老路”,哪些最后能够成功登上理想彼岸,还有待历史的检验。

    2  神秘的过去         
    “镇”这个词最早出现在北魏时期,当时并非行政单元,而是一种军事组织,直到唐代“镇”仍然是一种小型军事据点,在全国各地雄踞要道险关。随着农业、手工业和商品交换的发展,关隘码头、乡村集市等逐步演化成为小市镇,其中不少依托于这些军事据点的安保功能、运输仓储设施、军事校场和生活设施等。军事据点“镇”逐步演变成为税收点、药铺私塾、庙会集市等,最终成为县以下的一级行政建制。到了清代,朝廷规定府、厅、州、县治、城厢为城,城厢以外人口满5万者设镇、小于5万设乡。1949年新中国成立后的设镇标准经历了3次变化,均要求其镇(或乡)驻地的非农人口需2 000以上。“特色小镇”一旦与“乡愁”相遇,神秘浪漫油然而生,如湖州丝绸小镇、宜兴紫砂壶小镇、遵义茅台酒小镇等。
    小镇的神秘浪漫与近现代社会经济结合之后,在英国产生了大学城、公司城(Company Town)、田园城市(Garden City),直至发达国家的郊区化、逆城镇化,小镇有了新的内涵。
    历史长河中的小镇,无论政治军事、社会经济如何变化,其生态环境、人文气息、特色产业的和谐共生状态获得了普遍认同,其人居理想成为人类的普遍向往。

    3  激荡40年
    中国改革开放转眼已近40年,期间小镇发展大致经历了4个阶段[2]。第一,三农服务阶段,小镇是农业产前、产中、产后服务的基地。第二,乡镇企业阶段,江、浙、粤、鲁等沿海地区先行一步,产品进入全球产业链。第三,拓展服务业阶段,服务业与二次产业叠加发展[3],2008年之后受经济周期影响,不少小镇势头减缓。第四,新经济阶段,以浙江为代表的一些小镇异军突起,产业转型、业态和运行模式不断创新,如杭州基金小镇、建德航空小镇,加上经营模式的创新,出现了新产品、新结构、新业态。

    4  面临问题
    特色小镇也充满了困惑。20世纪80年代以特赦“八大王”为标志[4],沿海地区不少“闲置”人员闯荡江湖背水一战,干起了初级产品、单一产业,带动邻里乡亲走出农耕,专业村镇异军突起,依托国内的价格双轨和市场空隙,某些单一产业超越中心城市,乡镇企业成了财富的象征。然而接踵而来的是基础设施落后、公共服务缺乏、环境污染严重、农居建设失控、历史风貌消亡、传统技艺失传等诸多问题。土地财政、全民房地产化使不少小镇的集体土地地价迅速飙升,有的甚至超过了中心城市。建设性繁荣之后,实际需求严重不足、生态环境和传统文化遭受破坏、人才持续流失、企业危机四伏、“万镇一面”呈泛滥之势。
    对照欧洲的工业化城镇化过程,形成了不少特色小镇。如法国南部旅游城市尼斯周边,电影圣地戛纳、娱乐天堂摩纳哥、香水天堂格拉斯、科技小镇索菲亚,都分布在半小时时距圈内。同样,德国城镇之间分工协作专业化程度高,经济效率、服务水平、人均收入较为接近,州、县、乡镇之间是相互独立的自治体,没有互相管辖、被管辖的隶属关系,大城市和小城镇的发展机会相对而言较为均等[5]。
    我国的城乡“二元”体制、城镇群的行政隶属关系,使人才、资本、土地、信息等要素,持续地向上级城镇单向流动。财权不断上收、事权不断下放,公共产品供给体制失衡,医疗教育养老市政基础设施滞后。生产性服务、生活性服务的水平,与上级城市间的差距持续地扩大。城乡收入差距拉大、人才流动和安居乐业障碍、产业规模不经济、土地指标缺、招商融资难,甚至出现了投资与技术人才无法落户、要素成本高于城市等重症。
    更大的问题来源于市场本身的未来不确定性。我国的小镇发展正在准备绕过中等收入陷阱之际,却遇到了全球化红利递减、增长乏力和经济模式调整,发展路径不再那么明确——全球共同进入了经济复苏的深度不确定性时代,小镇发展的高度不确定性已成为基本的事实。发展决策、公共治理等可以设法减少不确定性,但绝不可能消除不确定性,不得不坦然面对的是,关于小镇未来的预测难以完美。

    5  应对策略
    5.1  增加未来可能性
    在不断变化的市场环境中,如何决策和行动以应对不确定性,一般而言有如下途径。一是增加关于未来风险概率的知识以应对不确定性,二是通过组织整合包括产业链整合来应对不确定性,三是做好最坏打算,付出一定代价来抵御未来的不确定性,如保险、防灾投入等。不过,这些策略几乎都更适合于大城市、复杂社区。对于特色小镇而言,这些途径相对而言规模不经济、机会成本高,城镇化理论的广泛适用性在相当程度上也同样如此。面对特色小镇的高度不确定性,人们往往更容易显露出过度自信——把不确定的事视为确定的事,或者显露出过度地缺乏信心。
    对此,理性的应对策略是“做一些事情而不需要做所有的事”[6]。特色小镇作为一项政策,具体包括:
    1)产业特色;
    2)生态环境与社区特色;
    3)风貌与文化特色;
    4)设施服务特色;
    5)体制机制创新。
    它们带来了确定性——在这些方面的进展,可望获得政府的奖励与支持。因此,也出现了质疑声:“速效”“花瓶”“运动式”余音缭绕,会不会重蹈覆辙反市场规律?“规划”思维、急功近利,会不会积累更大的风险——社会对此体现出了深深的担忧。国家发改委[2016]2125号文明确要求防止照搬照抄、“东施效颦”、一哄而上,要改革创新、因地制宜。
    特色小镇作为一项政策——对于缓解不确定性所带来的巨大风险,具有积极的意义。同时也要看到,政策指向所带来的确定性,并不能从根本上改变市场本身的不确定性。作为政策的考核分项也不是每一项得分越高越好。
    特色小镇中的“特色”二字,不是形容词,而是关键词。在市场经济的不确定性面前,其价值矩阵排序比考核单项更加重要。整体最适合于环境的、与环境共生共荣的模式才是“特色”的内核。面对不确定性,我们一方面不能走传统“规划”的老路,要避免“人造美女”;另一方面应为增加良性发展的可能性而全力以赴。受篇幅限制本文对于政策性考核不作逐项展开,而是聚焦于如何从整体上降低风险,具体包括:周期管控机制、市场采纳机制、变革适应机制等,理性应对不确定性,努力争取未来可能性。
    5.2  健全周期管控机制 
    不确定性具有很大的杀伤力。80年代起,从政府定价、双轨制到市场定价,从资源导向转到市场导向,小镇进入了黄金发展期。2008年起经济被迫进入去杠杆周期,2016年主动进入了“三去一降一补”的出清周期[7]。
    小镇在市场投资、公共投入、个人计划等方面都充满着不确定性,我国传统的各自为政的部门规划难以适应实际需要。北京、上海等地正在试点展开的“多规融合”,对于特色小镇而言,是否又过于超前了呢?
    “多规融合”具有管控量纲一致性、部门协同性等优点。除此之外,它还能担当起比任何单一部门规划更为重要的作用——协同地顺应周期。在全球化大潮中,弱弱的小镇如一叶小舟。聚焦于识别大环境的周期性质,顺应该周期的性质、强度和概率,根据周期特点制定积极的、谨慎的,或保守的阶段性协同计划——这将大幅提高小镇的发展机会。“多规融合”的这种周期适应性——是有机世界前馈能力的跃升,本质上是一种进化。特色小镇的这种“时间特色”,将引领企业和社会认清周期、协同共赢、逆势发展,为在区域竞争中脱颖而出增加机会。
    5.3  完善市场采纳机制
    “市场经济”如同生物进化和自然选择系统中的“选择采纳机制”,其不确定性即历史逻辑本身——它将历练出特色小镇的成色。国家颁布的中国特色小镇,会否像市场人士所担忧的那样成为一批“人造美女”?答案在于能否经受得住市场的考验。特色小镇在投资、技术、管理等方面,应能独立面对市场风险,独立应对不确定性,独立承担技术创新和管理创新。
    荷兰阿姆斯特丹郊外的霍格威(De Hogeweyk)“失忆小镇”,广场超市酒吧等应有尽有,为患有阿尔茨海默症的老人创建了“失智照护小镇”,老人不会被提醒“你又忘了”,而是与“家人”一起做些力所能及的家务,出门采购、理发、泡吧,迷路时会获得“居民”的帮助——一种医养型的体验经济正在萌生。文创传媒、休闲娱乐、旅游度假、教科文体、康养照护等现代体验经济,在共享、自由、尊严的发展中壮大,它补偿工作的效率,丰富生命的意义。新经济每每遁迹于大城市、亲自然、近历史,成为特色小镇取之不尽的金矿。 
    浙江省的做法是从“事先给予”变为“事后结算”,以排除干扰,突出企业主体和市场化运作。特色小镇的培育必须直面市场,决“不能以官员的任期作为基本周期来衡量特色小镇的成长,要有历史的耐心”。  
    5.4  探索深水区的变革适应机制
    工业化城镇化的现代趋势,市场化全球化的制度变革,双双推动了城市的空前发展。一些地区逆城镇化初露端倪,信息化、共享经济、小众社群、混改等一系列新事物,为特色小镇带来了新的机遇。体制机制能否适应、抑或阻碍新的发展?面对信息化和结构调整,能否借力推进区域分工、城乡融合?改革已进入了“深水区”,治理模式如何升级,能否促进产业集群化、人才与创新链化、产业结构升级、公共与社会合作多赢?
    特色小镇作为有形产品交换、无形服务交换的场所,其时代涤荡所带来的机遇各异,如过去小镇的服务交换受到空间极大限制,但制造业可以跨越这个限制,改革开放和全球化成就了一批制造小镇。高铁和自驾车支持人们越来越多地在大城市赚钱、到小镇消费。互联网重新激活了农村产业要素、催生新的商业模式。小镇与小众文化和独特社群之间,亟待重建一个恰当的连接点——将创新性供给与个性化需求有效地对接,这将推动特色小镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与“三农”新服务相结合。
    二元经济多年来所积累的建设模式问题、管理方式问题、服务手段问题、制度供给问题、“放管服”问题、人才政策问题、投资风险问题等,现有体制机制远不能适应上述这些新的变化和机遇。因此,特色小镇必须坚持创新探索,创新思路、方法和机制,通过体制机制创新与变革,以适应新的发展环境。变革或会带来这样那样的新问题,2万个建制镇、上千个特色小镇,如何跨过中等收入陷阱是一项历史性的宏大事业,对照当年试办深圳特区的改革勇气——今后在“城乡融合”攻坚战中跨出改革步伐的,必须继续受到特别的保护和激励。

    6  展望
    特色小镇作为城乡融合的一项重要政策,特色二字不是形容词而是关键词,是由该复杂事物产生、发展的自身禀赋,与其环境条件的共同作用,在社会经济和建成环境的发展过程中,物竞天择所体现出的显著现象和内在特征,包括产业、环境与社区、风貌与文化、设施服务等方面。面对一系列问题,特别是关于未来不确定性问题,特色小镇应采用周期管控机制、市场采纳机制、变革适应机制等全局性对策,理性地应对不确定性,努力争取未来的可能性,才能在物竞天择的过程中培育特色。

    参考文献:
    [1] 国家发展改革委.关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见 发改规划[2016]2125号.
    [2]《中国城镇化三十年》课题组.中国城镇化三十年[M]. 北京:中国建筑工业出版社,2016.
    [3] 仇保兴.10条务实法则,判定一个特色小镇好还是坏[EB/OL].http://www.jcxg.net/a/1359045.html.
    [4] 孙飞.中国经济大趋势[M].北京:中国经济出版社,2010. 
    [5] 陈彦.城镇化:中国与欧洲[M].北京:金城出版社,2013.
    [6] 迪伦·埃文斯.风险思维:如何应对不确定的未来(Risk Intelligence: How to live with uncertainty)[M].北京:中信出版社,2013.
    [7] 诸建芳.如何看2017年及未来几年中国经济核心逻辑[N].中国经济时报,2017-02-17.
    (编辑/金花)