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    论中国的国家公园与保护地体系建设问题

    关键词:风景园林;国家公园;保护地;风景名胜区;自然保护区;自然文化遗产;世界自然保护联盟(IUCN)

    Key words:landscape architecture; national park; protected area; famous scenic site; nature reserve; natural and cultural heritage; IUCN

    摘要:按照中央生态文明建设的要求,国家公园试点已在全国部分省市开展,但对于国家公园体制的一些关键性问题仍缺乏必要而深入的研究。通过对国家公园内涵的解读,强调国家公园的精神文化功能价值,提出建立国家公园体制的核心是整合和优化中国的自然保护地管理体制,并对保护地体系结构、管理模式以及国家公园试点中的突出问题提出思考建议。

    Abstract:According to the requirements of the central government on ecological civilization construction, some pilot national parks have been launched in some parts in China; however, it still lacks of necessary and thorough research to some important questions of national park system. By studying the meaning of national park, this article emphasizes the spiritual values and cultural values, puts forward the key issue that constructing national park system is to integrate and optimize administration mechanism to China's protected area, and also gives advice to some outstanding issues in pilot national parks such as the framework of protected area, nomination of national parks, spatial integration, management of protected areas, and governance model of national parks.

    内容:十八届三中全会提出建立国家公园体制,一石激起千层浪,在学界和社会上引起广泛反响。目前,已由国家发改委牵头,在全国9个省市开展国家公园体制试点。但是对于如何建立中国的国家公园体制,仍然还有很多问题需要深入思考研究,特别是如何认识国家公园的内涵、为什么要建立国家公园体制,以及在体制创立中的顶层设计这些问题最为基本。

    1  对国家公园内涵的理解
    国家公园起源于美国,是一种较为普遍和能够有效地保护和管理自然文化遗产的工具。目前,国际上没有关于国家公园的统一定义,这是因为不同的国家有不同的历史、文化和自然地理,同时也是因为国家公园理念本身也处在不断地发展演进之中,所以各国都是在把握国家公园基本精神的前提下,根据本国的资源特色和自身国情,进行不同的实践探索。对国家公园内涵的理解,可以从纵向和横向2个维度来认识。
    1.1  纵向维度的认识
    所谓纵向维度就是从国家公园变化发展的角度来认识,以美国为代表,杨锐[1-2]、朱璇[3]等已经有很好的总结。总的来说,国家公园发展是从对美学景观的单纯保护逐步走向景观、生态系统、生物多样性的整体保护,这与20世纪60年代国际上广泛兴起的环境保护运动紧密相关。特别是世界自然保护联盟(IUCN)将国家公园界定为 “为保护生态过程的多样性,以及物种和生态系统的完整性而划定的自然或近自然的区域”[4]后,人们似乎认为国家公园的主要功能就是生态保护。这种看法非常不全面,甚至是不正确的。国家公园理所应当地必须保护其赖以存在的生态系统,但建立国家公园的初衷与目的首先不是保护生态系统。
    1870年9月当沃什伯恩探险队的成员围坐在黄石间歇泉盆地的营火旁,畅想着把这块神奇的土地变成有利可图的摇钱树时,一个年轻的毕业于耶鲁大学的律师科尼利厄斯·赫奇斯(Cornelius Hedges)提出了与众不同的想法,他认为这一区域的任何一块地盘都不应该是私人所有的,应该将其划出来设为一座伟大的国家公园,因为在此之前美国的另一处壮丽景观——尼亚加拉瀑布因为私人的侵占已成为低俗不堪的旅游景区开发的代名词[5]。一年多后黄石公园成为世界上第一个国家公园,并且明确规定了公园是为了人民的利益和娱乐①。国家公园被认为是美国的最佳创意,“国家公园的概念反映了美国文化的一些核心价值和经历”“美利坚合众国因《独立宣言》和宪法而备受世人赞赏,同时还给全世界留下了景观民主的绝佳典范——国家公园理念”[5]。国家公园对美国人民具有深刻的精神和文化意义,对许多人来说,国家公园是传统和国家特征的标志,它们保存着美国的原生景色与开拓精神。父母携儿女去国家公园游览,犹如一种朝圣之旅──让孩子们更加了解那些饱含着美国价值观、理想和起源史的著名景观[6]。国家公园的壮丽景色也激发了大量艺术、摄影、文学与音乐创作。如今黄石国家公园、优胜美地国家公园、大峡谷等逐渐成为整个美国的象征,成为“留给后代的遗产”。
    美国在国家公园管理理念上,对于到底什么是“应该为子孙后代保留的遗产”问题存在分歧[7],是风景本身,还是公园的整个生态体系?20世纪末,随着地球温室效应、人口膨胀、栖息地被破坏以及全球生物种类减少等问题日趋严重,国家公园作为生态实验室和“基因库”的概念日益清晰。科学家和越来越多的美国民众认为,国家公园对地球生态健康至关重要,于是开始关注公园里的各种生物种群,转变保护方式,通过强化科学研究来确保维护公园的生态系统,使之成为美国原生态的缩影。
    笔者认为美国国家公园虽然在保护对象上不断拓展,但并没有改变国家公园的资源价值和主导目标,改变的只是保护方法与保护标准,即更加强调整体保护,更加强调原生保护,这与以保护生态系统为目的而设立国家公园,在出发点上有着很大的不同①。尽管国家公园在保护自然生态系统中发挥越来越重要的作用,但是笔者更想强调其深层的精神文化价值和教育美育功能。创立国家公园,既是生态建设,更是文化建设,特别是我国历史悠久,山河壮丽,有着丰富灿烂的山水文化,我国在创立国家公园时一定要注意继承和弘扬这份珍贵的自然文化遗产,这是我们的特色所在,也是我们的贡献所在。
    1.2  横向维度的认识
    所谓横向维度就是放在保护地体系②中来定位国家公园。由于保护对象、保护方式、管理目标、土地权属、管理主体等不同,世界各国一般都是通过建立保护地体系来实现对本国自然文化资源的保护。如美国的保护地体系在联邦层面主要由国家公园系统、国家森林系统、国家海洋与大气系统、国家景观保护系统、国家鱼类与野生动物保护系统五大类系统构成,而国家公园系统又有20个类型,391个单位,我们通常所说的国家公园只有58个,是国家公园系统中保护措施最为严格、最为璀璨的明珠。
    IUCN将全球保护地分为6种类型:即严格自然保护区(含荒野区)(Ia/Ib)、国家公园(II)、自然纪念地(III)、生境和物种管理区(IV)、海陆景观保护区(V)以及资源管理保护区(VI)。表1归纳了不同保护地类型的管理目标,有助于从国际视角来理解国家公园。但是至今仅有少数国家完全采纳这套体系,在中国的推广也举步维艰[8]。这一方面反映了世界上不同国家保护地管理的复杂性,另一方面也反映了这套体系还存在需要改进的地方。笔者认为把国家公园等同于自然保护区,忽视国家公园的文化价值是明显的不足。
    1.3  国家公园的特点与属性
    国家公园是保护地体系中的一种类型,与其他类型保护地相比有其鲜明的特点,主要表现在2个方面。一是景观上自然、原始,较少受到现代化的干扰破坏,大多是某一自然地理区域典型的生态系统、奇特的地质景观以及丰富的生物多样性的综合体,但是在不同国家也有所不同,比如美国的国家公园更突出荒野景观与荒野精神,英国的国家公园是一个开阔的风景秀美而相对带有原始乡村风貌的区域,日韩的国家公园以对名胜保护而著称,非洲很多国家公园强调对野生动物的保护。二是国家公园面积一般都非常大,美国58个国家公园平均面积达到3 600km2,英国15个国家公园平均面积达到1 500km2,日本29个国立公园的平均面积也达到了700km2以上。
    对国家公园的理解除了以上的外在特点,更要把握其内在属性,主要表现在国家性、公共性、精神性和多元性4个方面。
    1)国家性:体现为国家公园资源价值的国家代表性;国家依法设立与统筹管理;以国家为主的保护培育职责(主要是中央政府的职责)。
    2)公共性:体现为国家公园为全体国民所共有;对公众低廉收费或免票。
    3)精神性:体现为国家公园是国家形象的代表;培养民族认同和国家凝聚力、自豪感的佳径;国民教育的天然课堂(特别是历史地理、自然生态、美学艺术、环境保护等方面)。
    4)多元性:不同于自然保护区,国家公园更注重保护与游憩的并重,自然与文化的兼顾,生态与美学的融合,以及社区发展和促进经济的功能。
    全面把握国家公园的内涵,对于建设有中国特色的国家公园体制有着重要的意义。

    2  我国建立国家公园体制的背景与任务
    体制是指社会活动的组织体系和结构形式,包括特定的组织结构、权责划分、运行方式和管理规定。我国建立国家公园体制有广义和狭义2种理解,狭义的国家公园体制只涉及国家公园这一特殊类型,而广义的国家公园体制关乎整个保护地体系。笔者倾向于后者,这也与中央在《生态文明体制改革总体方案》中所明确的“建立国家公园体制,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制,对上述保护地进行功能重组”的精神相吻合。从这个意义上说,国家公园体制就是保护地体制,包括体系结构、管理体制和运营机制等部分。
    2.1  我国保护地体系现状
    目前我国保护地类型主要有自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、城市湿地公园、地质公园、水利风景区7种类型,并且依据资源价值又分为国家级、省级和市县级等不同等级,分别由环保、林业、建设、国土、农业、海洋、水利等多个政府行政部门管理。其中自然保护区、风景名胜区是依据国务院条例而设立的,有法定保护地之称,较为规范,两者总面积已超过陆域国土面积的17%,是我国保护地体系的主体。
    我国的自然保护区是保护有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物、有特殊意义的自然遗迹等对象的特殊保护管理区域。根据《自然保护区条例》,自然保护区从定性上属严格保护区①,设立这类保护区的目的就是要严格保护生态系统、生物多样性价值不受人类活动影响,维护生态安全,并主要用于科学研究和监测,严格限制公众游览和休闲活动,只允许在实验区范围内适度开展。但在实际管理过程由于种种原因,许多自然保护区出现了旅游扩大化发展的倾向,冲淡甚至严重影响了自然保护区设立的初衷。
    我国的风景名胜区是国家依法设立的自然和文化遗产保护区域,以自然为基础,自然和文化融为一体,具有保护培育、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等综合功能[9],是具有我国特色的一种自然文化资源保护地类型。从某种意义上讲,我国的国家级风景名胜区与国外的国家公园较为接近②。
    我国的森林公园、湿地公园、城市湿地公园、地质公园、水利风景区等都是依据部门规章或规范性文件由部门自行批准设立或命名的保护地,在资源价值上相对较低。比如,森林公园主要是在林场基础上建立的,是森林资源的一种可持续利用方式,属于林业经营方式的转型,在保护程度和资源价值上与风景名胜区、自然保护区有明显差距。地质公园主要是对地质遗迹的保护,但与风景名胜区、自然保护区交叉重叠较多。水利风景区主要是在水库、水利设施基础上发展旅游,保护的功能要求并不强。湿地公园是对湿地自然保护网络的一种补充形式,但面积相对较小,不具有综合性和代表性。城市湿地公园在属性上是城市专类公园,难以列入保护地范畴。
    另外,社会上还有一种对A级旅游景区的混乱认识。A级旅游景区侧重于旅游设施配置与服务质量评价认证,不涉及自然文化遗产资源保护,不具有对自然文化遗产强制约束力的管理要求,所以不应该与保护地混为一谈。但是,由于一些地方政府认识上的模糊以及一些部门为了自身利益,纷纷在保护地上加挂A级景区,特别是5A级景区,并按照5A级景区的设施标准和管理要求来管理风景名胜区、自然保护区,产生了严重的负面影响。
    2.2  我国保护地体系主要问题
    总体上讲我国现行的保护地体系类型结构基本合理,管理体制符合国情,保护成效明确显著,但是也还存在很多问题,概括起来有五大方面。
    1)缺少国家层面统一的保护地目标管理框架,导致各类保护地功能定位模糊,利益驱动下的选择性管理现象突出。
    2)保护地机构重叠设立,多头管理,“一区多牌”“一地多主”,导致整体效率低下,保护成效减弱(表2)。
    3)保护资金严重不足,公益属性被淡化。
    4)资源权属关系复杂,居民社会问题突出。
    5)中央政府在保护地管理上的事实失位。
    2.3  我国建立国家公园体制的任务
    十八届三中全会明确提出建立系统完备的生态文明制度体系,建立国家公园体制是落实这一部署的重要措施,目的是以此为改革的突破点,整合和优化现有保护体系,探索我国自然文化资源保护管理新模式,解决深层次矛盾和问题,推动建立严格的生态保护监管制度和国土空间开发保护制度。具体来说有两大任务。
    1)创建国家公园。严格来说,我国目前还没有符合国际惯例的国家公园这种保护地类型,而世界各国无不把国家公园作为自己国家形象的象征,展示国家大好河山和历史文化的重要窗口,唤起国民热爱生活、感悟生命,增强民族认同感、自豪感和爱国情操的精神家园。我国有着5 000年的悠久历史和灿烂文化,有着举世罕见的壮丽景观,我们有义务和责任保护好这份珍贵的自然文化遗产,不仅要让我们的国民公平自由地享受,而且要完整地留传给我们的后代。
    2)完善保护地体系,包括借鉴国际经验,梳理各类保护地的用途和管理,做到保护目标、保护方式和管理体制间的有机统一;解决保护地交叉设置,多头管理以及保护空间破碎化问题;正确处理保护地管理中的矛盾关系,特别是资源保护与旅游发展的关系、中央政府与地方政府的关系、政府部门之间的关系、保护地与周边社区的关系,突出中央政府对保护和管理国家最珍贵、最有价值的自然和文化资源的力度。

    3  我国保护地体系结构框架建议③
    建立国家公园体制首先需要按照管理目标和主导功能对现有的保护地体系进行梳理,重新分类。考虑到我国保护地管理的既有现状,新的分类既不能“另起炉灶”,又需要与“国际接轨”。参考IUCN的分类标准,未来我国保护地体系结构框架可包括国家自然保护区、国家公园和国家景观保护地3个系统(图1,表3)。
    3.1  国家自然保护区
    自然保护区是我国生态系统、生物多样性保护的核心系统,保护面积占陆域国土的15.3%,其中国家级自然保护区占到10%,初步形成了布局较为合理、类型较为齐全、功能较为健全的自然保护区网络,所以在我国保护地体系结构框架设计中,必须保留完善的自然保护区系统,以维护我国自然生态保护的骨架和成果。目前,我国自然保护区依据主要保护对象,分为生态系统、野生生物和自然遗迹三大类别9种类型,并非IUCN的以主要管理目标优先次序和管控强弱为依据的系统。这种方法的不足是难以有针对性地制定保护政策、保护标准和保护措施,往往“一刀切”,一方面造成国家有限财力的浪费,另一方面也限制了某些适宜的发展机会。对现行自然保护区进行重新分类,形成以保护珍稀、脆弱生态系统和濒危动植物为主的严格自然保护区、栖息地/物种自然保护区和资源管理保护区3类①。
    3.2  国家公园
    国家公园是新保护地体系构建的一项核心任务。笔者认为此次建立国家公园不仅是为了保护自然文化遗产资源,更主要的是为了实现遗产资源的公共价值和精神价值,简单来说就是宣传国家形象,降低门票费用直至免费对国民开放。按照上文分析,我国国家公园的主体来源是资源价值突出的国家级风景名胜区,但笔者认为一些类似美国荒野类型的自然保护区可以考虑进入国家公园,未来我国国家公园可分为荒野型、名胜型2种类型。
    3.3  国家景观保护地
    对于未达到国家公园标准的国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等保护地,可参照IUCN分类中的Ⅴ类,统一设为国家景观保护地,主要用于观光游览和休闲度假。随着保护实践的发展,国家景观保护地的类型可以不断创新,比如国家风景道路、国家河流、国家海岸、国家乡土景观保护区等。

    4  我国保护地体系管理模式探讨
    建立国家公园体制,既要与国际惯例相接轨,又不能脱离我国国情,特别是不能忽视国家制度、文化背景和发展阶段等因素,比如无论从我国的治理体制还是目前各类保护地管理现状看,“条块”分割、3级管理都是一种常态和传统;资金投入上,受国家财力所限,完全依靠中央财政难度很大;我国实行土地公有制度,在管理上实行权利制度和用途管制制度,与国外也有很大不同;大量的原住居民和迫切的社会经济发展要求等,这些都将影响到国家公园体制的制度设计。依据我国国情,目前效仿美国国家公园管理模式,实行完全的垂直管理不具有可行性,现实的选择是实行中央和地方共管,即“分类管理,适度集中,明确事权,共担责任”的管理模式。
    4.1  国家层面的保护地管理
    1)目前,我国保护地管理乱象的根源在于国家层面(中央政府层面)管理的不统一,所以,研究国家层面的保护地统一管理问题尤为重要。有2种选择。
    (1)高度统一管理:在中央政府层面成立一个统一的国家自然遗产资源管理部门,将目前分散在国土、环保、住建、林业等部门的相关职能和人员整合起来,在这个部门之下设立有关国家自然保护区、国家公园和国家景观保护地的专门机构。此方案的优点在于符合国家自然资源管理体制改革的大方向,可有效避免目前保护地管理中出现的种种问题,一步到位,避免遗留问题。缺点是涉及相关部门职能重大调整,难度较大。
    (2)适度统一管理:成立统一的自然保护区管理机构,改变目前自然保护区名义上由环保部统一管理,但实际管理权在国家林业局、国土部、农业部等部门的矛盾现象。考虑到国家自然保护区的构成主体是由目前林业系统管理的生态系统类和生物物种类自然保护区,所以建议国家自然保护区管理机构设在国家林业局内比较合理。国家公园是新设的保护地类型,国务院应在设立之初就明确统一的管理机构。考虑到我国风景名胜区从建立伊始就注重借鉴国际上国家公园的理念和制度,在设立目的、性质定位、资源构成、建设标准、审批程序规划体系、管理制度等方面与国际上国家公园具有很多共性,以住建部风景名胜区管理办公室为基础筹建国家公园管理机构,具有一定的优势条件。
    2)国家公园、国家自然保护区是国家自然文化遗产和典型生态系统的集中代表,中央政府应统一负责法规制定、规划布局、建设审批、资金预算、标准监督等归口管理工作。国家景观保护地可更多地延续现行管理体制,并可积极探讨多种市场运营机制。
    4.2  地方层面的保护地管理
    1)对照中央政府,省级政府成立相应的保护地管理机构,落实国家保护地规划,作为行业管理部门,对省内保护地实行统一管理。
    2)在保护地范围内实行统一管理的关键,一是要成立专门的管理机构,负责保护地的具体建设和管理;二是要赋予管理机构以一定的政府职能,例如现在国家级风景名胜区通常采用的准政府性质的管委会制度,已经实现了对区内林业、国土、规划、建设等的统一管理,可以借鉴。

    5  国家公园体制试点中的几个问题
    建立国家公园体制将涉及多方面的利益调整,具有较大的难度,首先,进行试点、发现问题、积累经验是完全必要的,但从已公布的试点方案看,还存在一些突出问题,需要引起足够的重视。
    5.1  正确理解保护地整合
    此次国家公园试点特别强调解决保护地交叉重叠、多头管理问题,笔者认为这是当前我国保护地管理中最为突出、亟须解决的问题。我国保护地交叉重复设置现象突出,既有部门争夺利益的原因,也有同一保护地中保护对象不同的原因,这是由于我国的保护地分类主要是依据保护对象而不是管理目标所造成的。因此,保护地的空间整合首先是要回归到该保护地的主要管理目标和保护强度上。首先,依据保护对象的资源价值和生态脆弱敏感程度,科学确定保护地的类型和目标。其次,根据主导管理目标,对交叉重复的保护地类型进行归并,比如在国家级自然保护区中设立国家森林公园,按照管理目标的重要性,则应取消森林公园。对于在同一保护地中存在不同保护对象,比如一个以森林生态系统为保护对象的保护区,其依存的地质景观同样具有保护价值,过去会设成一个国家级自然保护区,一个国家地质公园,现在森林生态系统保护区将变为严格的自然保护区,其管理目标和保护强度已经满足了对地质景观保护的要求,所以可以取消地质公园。对于在高等级保护地中设立低等级的其他保护地情况,比如在国家级自然保护区中设立省级风景名胜区,则应取消风景名胜区。而此次试点方案中普遍出现的做法是把处在同一地域的不同保护地名称取消,统一打包,冠以“国家公园”。比如武夷山国家级风景名胜区与武夷山国家级自然保护区是否需要将它们合在一起成为国家公园就值得商榷。
    5.2  严格把握入选条件
    国家公园是国家保护地体系中的精华所在,凡进入国家公园的保护地均应在资源价值的国家代表性、国家公园设立的适宜性和可行性方面符合相应的标准要求。首先是资源的价值,不同于自然保护区,国家公园的资源价值强调自然、文化、美学价值的综合,特别是美学价值在国家公园的精神性中具有突出的作用。其次是判断国家公园是否为保护该类资源的最佳模式,要谨防一窝蜂地争抢“国家公园”帽子的现象重演。第三尽量减少复杂的社会人口矛盾,因为进入国家公园就必须严格执行国家公园的管理标准,发展的限制必然加大。比如伊春红松国家公园试点,从试点范围图看,绝大部分区域只是普通的林场,把这些区域笼统地划为国家公园违背了国家公园的基本属性和管理目标,不仅不科学,而且为以后的管理留下很多矛盾,徒增管理成本,实属没有必要。
    5.3  慎重处理自然保护区性质变更
    当前在国家公园试点中由于某些部门的强势作用,出现一种以自然保护区为主构建国家公园的倾向,笔者认为应该引起重视,因为国家公园的管理目标与自然保护区并不完全一致,要谨防假借国家公园之名,使自然保护区旅游扩大化,最终破坏自然生态系统的现象。一般而言,除具有特别自然景观美学价值和精神文化影响力的自然保护区,自然保护区不宜进入国家公园系统。

    6  结语

    国家公园和保护地体系建设还有很多问题需要深入研究,比如法律法规、标准规范、资源确权、资金保障、生态补偿等。我们应当抓住中央高度关注生态文明建设的契机,以求真务实的态度,超越部门、地方利益,站在对历史负责的高度,来构建我国的国家公园和保护地管理制度,为子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。


    参考文献:
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    (编辑/李旻)