中国园林
期刊搜索:
  • 当期推荐
  • 期刊检索
  • 目录索引
  • 业界新闻
  • 投稿须知
  • 广告服务
  • 友情链接
  • 联系我们
  • 返回首页
远程稿件处理
期刊杂志

    再议《城市绿线管理办法》——对城市绿线管理制度的几点思考

    关键词:风景园林;城乡规划;绿线;管理制度

    Key words:landscape architecture; urban planning; green line; system of administration

    摘要:以某城市绿地实施案例为例,分析了当前绿线实施管理中关于绿线内涵、划定方式和具体落实要求等方面存在的一些问题。以此为引,详细研究了《城市绿线管理办法》中绿线内涵、绿线划定、绿线审批与调整以及绿线管控等有关问题。在此基础上,提出了完善绿线的规划和政策体系,建立以城市总规、绿规为依据、与控规相协调的城市绿线体系,优化城市绿线的分级审批、管控及调整,加强绿线公开公示,强化监督检查和执法等方面制度建设的建议。

    Abstract:Based on the typical case of the implementation of the green line, this paper puts forward implementation problems of connotation, delimiting way, actual implementation requirement and other aspects in the city green line. And then it studies on the connotation, defining, approval, adjustment, and management approach of the green line in the Management Measures of City Green Line. At last, it proposes to improve green line planning and policy system, establish urban green line system based on general urban plan and greening plan and coordinated with control plan, optimize the approval, adjustment and management, and strengthen information publicity, supervision and law enforcement.

    内容:1  研究背景
    城市绿地是城市重要的公共资源,影响着城市生态环境和人民群众的公共空间质量。通过《中华人民共和国城乡规划法》《城市绿化条例》和《城市绿线管理办法》等一系列法律法规制度及城市总体规划、城市绿地系统规划、控制性详细规划、修建性详细规划等自上而下的规划层级等,共同推进城市绿地规划实施与保护管理。
    其中,《城市绿线管理办法》(以下简称《管理办法》)实施十余年来,绿线管理制度已经成为当前城市绿地规划管理的核心制度。《管理办法》共计20条,主要对城市绿线的划定、管理和监督作出规定,提出了绿线内的建设管理要求,赋予了绿地相对刚性的管控要求。
    2008年《城乡规划法》实施后,进一步明确了包括绿地(绿线)在内的“城市总体规划强制性内容”不得随意调整,使得绿线的刚性进一步增强,绿地的保护强度进一步提高。
    然而在看似刚性的制度下,各地实施情况却五花八门,各类侵占绿地的行为仍屡见不鲜。2011年,住房和城乡建设部发布的《关于2010年国家园林城市(区)复查情况的通报》中指出:“部分城市对城市绿线管制不严格、不到位,对城市绿地系统规划的强制性认识不足,园林绿化执法不严,园林绿化规划用地指标被挤占、规划绿地性质被改变及现状绿地被侵占的现象时有发生。”从近年来该部开展的103个城市利用遥感监测辅助城乡规划督察工作情况来看,绿地被侵占仍是当前规划实施中的突出问题之一[1]。究其原因,既有规划实施本身的问题,也有绿线管理实践认知问题。因此,有必要借助案例对《管理办法》再行梳理。

    2  “绿线”实施中的典型案例剖析
    2.1  案例概况
    某市经批准的《城市总体规划(2010—2020)》中绿地系统规划专项确定城西片区一块区级公园(图1)。总规图面量算该公园面积约20hm2。文本表述为“规划均匀布置区级公园12处,每处公园用地不应小于5hm2。”该市《城市绿地系统规划(2005—2020)》编制时间较早、未及时修改,未明确该区域为建设用地(图2)。
    在控规编制时,该市改变了总规片区路网结构,集中的区级公园被打散,设置为十字交叉路口的4处绿地及带状公园(图3)。据该市规划部门测算,控规中公园绿地总面积大于总规中的区级公园面积,就此认为如此布局提高了公园绿地布局均好性,增加了绿地服务半径。
    以上情况是否属于控规擅自改变城市总规中强制性内容,该市认为,《城市规划编制办法》第24条规定:“编制城市控制性详细规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划”但未明确要求如何“依据”。因此,控规编制时落实了总规各项指标,应当视为落实了城市总规要求,未改变总规强制性内容。
    然而,另一种理解则认为,《城乡规划法》及《绿线管理办法》确定了绿地等强制性内容的绝对刚性,如需变更需要通过法定规划修改程序。此类情况明显改变了区级公园的位置、面积、形状、功能等,属于控规擅自修改了总规强制性内容,涉嫌违法。
    2.2  问题分析
    案例中有以下几点问题值得探讨。
    2.2.1  是否认定该市划定了“城市绿线”?
    该案中区级公园,在城市总规中仅有图纸和宽泛的文字表述(未明确公园名称、面积、边界等),绿地系统规划中没有做出要求,且未专门出台相关规划划定绿线坐标。那么,总规图纸上的无坐标地块,是否应认定为不可变更的城市绿线,对位置、边界等严格管控?
    对此,有2种意见。一种意见认为:依据《管理办法》第5条,“城市绿地系统规划是城市总体规划的组成部分”,应“确定防护绿地、大型公共绿地等的绿线”,且区级公园应当属于“大型公共绿地”,因此城市总规层面应当确定该区级公园的绿线。虽然文本没有说明绿线情况,但图纸与文本同等效力,图纸中的区级公园应当作为该公园的绿线。另一种意见则认为:城市总规中仅有图纸中的意向性表达,而文本中未确定该区级公园的具体位置、面积、边界等,未达到总规层面绿线编制和划定要求,因此应当认为总规未划定此处绿线。由此,应当由下位规划依据总规要求划定绿线,并依据下位规划划定的绿线进行管控。
    2.2.2  总规层面“城市绿线”的落实要求是什么?
    如采纳第一种意见,依据《管理办法》第5条认定了该处绿线,那么是否必须严格依总规图面用地形态落实位置和坐标?是否允许边界、形状、位置等调整?而控规是否有权对绿地的以上内容进行微调呢?
    如采纳第二种意见,由控规对绿线进行深化,确定具体的用地边界、具体坐标等,那么控规落实总规强制性内容的标准是什么?本案例中,地方规划部门对该处路网进行了大幅调整,改变了绿地的面积、位置、形态,甚至区级公园的基本功能也无法达到,仅从总体指标上满足了总规要求,能否认为“控制性详细规划按照总规要求编制”呢?
    笔者不想判定以上问题结论。从笔者工作实践看,以上案例是当前绿线实施的一个缩影,问题具有普遍性。反映出当前规划编制审批实施管理中的一些不协调:一是总规强制性内容的严格“刚性”与较小的比例尺下,对强制性内容用地的安排不够精确、难以适应实践需要的不协调[2-3];二是控规作为上位规划与具体项目的纽带、具有实施依据的重要地位,与其编制审批权全部属于城市、容易服从于城市短期利益、难以受到总规强制性内容的实质性约束的不协调;三是绿线的刚性制度与绿地系统规划与总规、控规相比缺乏法定地位之间的不协调,即便明确了绿地可实施可保护的边界和管控要求[4],也难以达到规划预期。笔者认为,以上问题在一定程度上与《城乡规划法》以及《管理办法》中,“绿线”的内涵、划定方式、调整方式等存在模糊有一定关系,值得研究讨论。

    3  对《管理办法》的再剖析
    3.1  绿线内涵
    《管理办法》第2条规定:本办法所称的绿线,是指城市各类绿地范围的控制线。实则包含了2个重要命题,即城市各类绿地的范围和控制线含义。
    3.1.1  城市各类绿地的界定
    《管理办法》第2条明确了“城市”的范围,即“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。第19条指出:城市规划区外防护绿地、绿化隔离带等的绿线划定、监督和管理,参照本办法执行。结合城乡规划角度对“城市”的细分(市域、规划区、中心城区、中心城区建设用地、建成区)(图4),《管理办法》中“城市”范围应当指城市规划区范围。
    就绿地类别而言,《管理办法》第10条提出包括“公共绿地、防护绿地、生产绿地、居住区绿地、单位附属绿地、道路绿地、风景林地”,主要遵循了《城市绿化条例》的说法。而从用地分类标准角度,比较老版《城市用地分类与规划建设用地标准》、2012年起实施的新版《城市用地分类与规划建设用地标准》以及《城市绿地分类标准》(表1),《管理办法》中绿地类型存在大、小类名词混杂,归类不清晰等问题。如,“居住区绿地”是否包括“公园绿地”中的“居住区公园”,还是仅属于附属绿地。此外,“风景林地”与“其他绿地”的关系是什么?等等。
    综合以上,笔者认为《管理办法》中“城市绿地”包含了城市规划建设用地范围内的所有绿地,以及规划区内、建设用地范围外的“风景林地”是比较清晰的。但是否能够完全包含规划区内的所有绿地,即包含《城市绿地分类标准》的“其他绿地”,则并不明确。
    3.1.2  控制线含义
    《管理办法》第5、6、7条分别规定了城市绿线在不同层次规划中的划定。第5条规定“城市绿地系统规划是城市总体规划的组成部分……,确定防护绿地、大型公共绿地等的绿线。”第6条规定“控制性详细规划应当提出不同类型用地的界线、规定绿化率控制指标和绿化用地界线的具体坐标”。第7条规定“修建性详细规划应当根据控制性详细规划,明确绿地布局,提出绿化配置的原则或者方案,划定绿地界线。”
    由此分析,城市绿线应是宽泛的概念,也是一个体系,在不同层级规划中广泛存在。就“绿线”体系的含义,可以发展出2种观点(尚无官方解释)。
    第一种是结合城乡规划本身属性对城市绿线体系进行理解。即不同层面的规划绿线与不同层面规划深度相统一。因此,城市绿线在不同层面规划中含义不同、深度不同,体现“分级”概念。在城市总规层面(包括绿规),绿线与总规深度统一。在控规层面,则随控规深度确定绿地类型、位置、范围、规模等。在修规层面,则具体到绿地拐点坐标。
    第二种则是结合《管理办法》中字面含义梳理。即除分级概念外,不同类型绿地绿线也随不同层次规划划定,又有“分权”概念。如,在城市总规层面,确定大型公共绿地和防护绿地绿线。而在控规层面,确定公共绿地、防护绿地、生产绿地的绿线,确定到面积、位置、甚至坐标,并提出附属绿地绿化率指标。在修规层面,则确定附属绿地的具体坐标等。
    此外,“线”在实际规划中也包括不同深度,既有“用地界限”,又有“用地界限具体坐标”。结合实际,城市总规层面的“界限”更多由用地边界确定,比如道路、河流等较清晰的界限。但当绿地界限涉及其他用地,如居住用地、商业用地等,绿地界限变得模糊。一些控规调整了总规部分路网结构及用地布局等,带来总规中绿地界限发生调整变化的情况极为常见,上位规划中的“界限”难以落地。
    笔者认为,应当进一步明确绿线体系的含义,明确各个层次绿线要求。在可能的规划深度下,注重强调“绿线”坐标控制要求,才能摆脱规划图上一根“虚化”的线,把绿线落实到边界;在小比例尺无法确定坐标的情况下,则必须明确面积指标、(防护绿地)宽度、位置、功能要求等。
    3.2  绿线划定
    按照《管理办法》第5~7条的思路,认定“绿线”是一个宽泛的概念,划定绿线反而变得不明确,特别是总规层面。由于当前不少城市总规绿线编制深度不足,在文本中未给出明确绿地边界,图文也存在不一致性,这导致实施中“哪个是绿线、哪个是绿线边界”容易产生疑惑。具体而言,延伸出以下3个问题。
    首先,绿线划定方式的问题。是否需要专门划定绿线,还是认定城市总规、城市绿规中相关绿地的图纸或文本内容天然形成绿线范围?笔者认为,按当前《管理办法》的理解,不需要单独划定绿线,但实施中无法操作。因此,专门划定绿线,明确绿线范围坐标,是划定绿线较规范的做法,不易产生疑惑。
    其次,绿线划定效力问题。在上下位规划、甚至同级规划文本和图纸存在不一致的情况时(实践中,个别城市依法审批的城市总规图纸中绿地面积甚至达到文本中绿地面积2倍以上),什么是划定绿线依据?笔者认为,在符合上位规划要求(有一定规则),且履行了法定程序的前提下,下位规划应当作为实施绿线的依据。对同一规划中图纸与文本不一致,笔者认为,考虑规划文本具备一定法规强制性,且当前对规划图纸审查较弱、图纸问题较多,短期内应以文本要求为主,图纸作为辅助。但未来要从规划编制、审核、审批等环节,细化图纸和文本审核和控制,精确制图,解决图文不一问题。
    第三,下位规划符合上位规划的规则问题。由于目前从国家到地方均没有明确下位规划落实上位规划的标准,在上、下位规划对同一地块用地性质安排发生冲突时,难以判别。一种理解认为,上位规划法定效力高,不认可下位规划对上位规划、特别是强制性内容的调整。另一种理解则认为,下位规划是对上位规划的深化细化,应当允许符合上位规划原则和要求的用地调整,哪怕是涉及上位规划强制性内容,也不是完全不变。从实践角度讲,第二种观点更加符合实际,但却因缺乏上、下位规划之间的规则衔接,容易成为规划刚性传递的漏洞。
    3.3  绿线审批与调整
    3.3.1  绿线审批
    《管理办法》第8条明确,“城市绿线的审批、调整,按照《城乡规划法》和《城市绿化条例》的规定进行。”对于在城市总规、城市绿规、控规等用地中划定的绿线,随以上规划一同审批,而单独编制的绿线规划则缺乏明确审批要求。
    3.3.2  绿线调整
    《城乡规划法》第35条规定“城乡规划确定的……、绿地、……,禁止擅自改变用途。”第47条规定“修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。”《城乡规划法》赋予了绿地严格的刚性。但在当前城市总规编制和审批制度下,因局部绿地调整进行总规修编成为一项“不可能完成”的任务,规划的适应性不足。如,许多城市总规、绿规中规划了高压走廊防护绿地,而随着规划实施,一些高压走廊改线或入地,导致相应防护绿地调整。绿地调整合情合理、不可避免,但于法无据,缺乏解决出路。
    3.4  绿线管控
    分析《管理办法》对城市绿线管控要求,核心是对绿线内用地性质的保护,即不得随意变更绿地用地性质。在此基础上,《管理办法》对临时占用城市绿线、近期不进行绿化建设的规划绿地范围内的建设活动,以及对绿线内已建合法建筑物、构筑物的控制与管理做出了规定。笔者认为,当前绿线管控更多适应的是城市建设用地范围内的绿地,而对规划区内、建设用地范围外的“其他绿地”,适应力不足。特别是近期暂不实施的规划绿线,规划绿地中既有的合法建筑物是当前管控的焦点和难点,也易产生矛盾。当政府尚无能力对合法的土地使用权进行回购或回租时,如何控制建设、达到对绿线内用地保护的目的,较为复杂,也频出问题。

    4  完善绿线管理制度的几点建议
    综合以上,笔者认为,应当进一步改进和完善绿线管理制度体系,适时修改完善《城乡规划法》《管理办法》,并对涉及绿线的划定、调整、管控等内容给予政策解释,建立统一、明确、协调的绿线管理体系。笔者提出几点建议和思考。
    4.1  完善绿线的规划和政策体系,建立以城市总规、绿规为依据、与控规相协调的城市绿线体系
    完善绿线规划和政策体系,建立从概念内涵、规划范围、规划层次、划定要求、审批和调整要求、实施管控要求等一系列明确的体系(图5)。解决当前城市绿线多义、含混的问题,规定城市绿线需要单独划定,不同层面规划控制绿线深度和要求不同,绿线以城市总规、绿规为依据,重点与控规相衔接,确定好除附属绿地以外各类绿地用地边界坐标。绿线“定性、定量和定位”要求分别是:定性指明确该线所涵盖范围的绿地性质或功能;定量是指确定该线所涵盖的范围大小或圈定面积;定位是指该线落实到具体地图坐标位置,为规划实施管理提供直观依据(图6)。
    为防止绿线规划落实时对城市总规、绿规过大变更和随意调整,应明确下位规划落实总规,特别是总规强制性内容的具体要求和标准[5]。如,绿地性质、功能、面积等指标要求,具体位置、服务半径覆盖率等,同时增加同步实施率的概念,避免绿地仅落在图纸上而不予实施。同时,应明确规划编制时限,并提出有效的制约方式,避免不编制绿线,逃避监督的问题,促进绿线规划编制。
    4.2  建立城市绿线分级审批、管控及调整
    明确城市绿线划定和绿线规划审批要求,可考虑城市本级人大或城市人民政府审批,报城市总规审批单位备案,并附绿线落实上位规划的详细说明。城市总规审批单位可就绿线规划违反总规强制性内容的情况提出质询和监督。
    建议客观看待绿线调整变化,打破当前一刀切的政策模式,对绿线调整适当“放权”,探索建立绿线分级分类调整程序。现状绿线坚决保护,用地边界不得调整,临时占用必须恢复,占用期间严格经济补偿。规划绿线作为具体控制线,用地边界可适当微调,但应采取分级分类的方式进行。不同绿地性质、面积对应不同级别调整难度。附属绿地绿地率一般不得调整,但边界管控可相对宽松。其他绿地视绿地的性质与类别,界定管控原则,并应与基本生态控制线、生态用地划定等进行政策整合和衔接,考虑到用地内原有建筑和居民情况,可以适当弹性、留有余地,但必须明确要求和相应调整程序。
    从管控方式上,可区分规划绿地和现状绿地、按指标和用地分别管控。对绿线内原有建筑物、构筑物,要争取迁出;暂未迁出的,在建筑存续期间不得产生违反绿线管理的改建、扩建行为。对建设用地范围外的“其他绿地”则要依据情况完善管控制度。
    4.3  加大绿线公开公示,强化监督检查和执法
    进一步强化绿线公开公示。绿线一经划定,必须公开,已建成绿地要在出入口及边界设立永久性公示牌,引导公众自觉保护城市绿地,参与保护监督工作。加大对绿线管控的监督检查和行政救济,专家、学者及公众可以对下位规划违反上位规划向上级主管部门进行申诉或举报,由上级部门严肃查处违反绿线管控要求的建设行为乃至违法许可的行为,追究有关人员责任,形成不敢、不想、不能违法的局面,切实把绿线管控落到实处(表2)。

    5  结语

    十八大以来,党和国家把“生态文明”列入五位一体的总布局中,城市绿地的意义和作用更加凸显,也迎来了发展的大好时机。以积极而又审慎的态度面对绿线管控,在强调刚性原则的同时,增强绿线的可实施性,通过更加完善、更加周密的顶层设计,切实使绿线制度在实践中贯彻实施,才是根本之道。


    参考文献:
    [1] 南楠.利用遥感技术开展城市总体规划实施监督的实践与探讨:以住房城乡建设部遥感技术辅助城乡规划督察工作为例[C]//李锦生.中国城乡规划实施研究:首届全国规划实施学术研讨会成果.北京:中国建筑工业出版社,2014:185-192.
    [2] 李晓江,张菁,等.当前我国城市总体规划面临的问题与改革创新方向初探[J].上海城市规划,2013(3):1-5.
    [3] 赵民,郝晋伟.城市总体规划实践中的悖论及对策探讨[J].城市规划学刊,2012(3):1-9.
    [4] 束晨阳,张清华.新时期城市绿地系统规划探索:以蓬莱市城市绿地系统规划为例[J]. 中国园林,2006(2):9-14.
    [5] 周显坤,谭纵波,董珂.回归职能,明确事权:对城市总体规划强制性内容的辨析与思考[J].规划师,2015(7):36-41;54.

    (编辑/王媛媛)