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    国家公园的公益性内涵及中国风景名胜区的公益性提升对策研究

    关键词:风景园林;公益性;国家公园;风景名胜区;内涵;体制

    Key words:landscape architecture; public welfare; national park; scenic area; connotation; policy

    摘要:国家公园的设立源于保护生态环境的需求和公民游憩思想的发展,保护和服务是国家公园的2个重要功能。在国家公园公益性的理论溯源、特征总结基础上,将其内涵定义为:在资源保护和公民游憩权得到保障的前提下,国家公园产生的所有正向外部性均属于公益性范畴。而后对比美国国家公园与我国风景名胜区的体制差异性,包括管理机构、申报方式、立法保障、土地权属、经费预算5个方面,再基于中国风景名胜区的公益性发展状况,对其中较为突出的门票价格规制、公益教育服务两大问题进行探讨,并提出相应的提升对策。旨在通过借鉴别国经验,为我国风景名胜区的公益性提升提供理论参考。

    Abstract:The establishment of national park originates from the demands for the protection of ecological environment and the development of civil recreation right, and protection and service are two fundamental functions of national park. This paper firstly defines the connotation of public welfare of national park as that, on the premise of resource protection and guaranteeing civil right of tourism, all positive externalities generated by national park belong to public welfare. Then, it compares national parks in US and China, including the differences in management organization, declaration method, legislative guarantee, land ownership and appropriation budget, and studies the problems faced by the public welfare of Chinese scenic areas including ticket price regulation and public education service, and their enhancement measures. By means of referring to developed countries’ experience, this paper seeks to provide theoretical reference for enhancing the public welfare of scenic areas in China.

    内容:

    1  国家公园公益性研究现状
    根据世界自然保护联盟(以下简称IUCN)的定义,国家公园是具有国家意义的公众自然遗产公园,为人类福祉与享受而划定,面积足以维持特定自然生态系统,由国家最高管理机构行使管理权的保护地。自1872年美国设立第一个国家公园——黄石国家公园以来,国家公园作为一种严格保护并合理利用自然文化资源的可持续发展理念和举措,在全球得到了普遍认可和蓬勃发展[1],目前全球已有100多个国家建立了3 000多个国家公园。“公益性”这一概念在学术界尚未有一个统一认知,从广义上而言,一切涉及公共利益的活动都能成为公益,它是社会共同体发展的产物,常常与仁爱、扶弱、互助等精神品质相关联。
    从学术界对“国家公园公益性”的研究结果来看,国外将“公益性”作为国家公园特性的专项研究较为匮乏,但有一定数量与之相关的研究,包括门票收取[2-4]、生态保护[5-7]、管理规划[8-11]、科普教育[12-14]、科学研究[15-17]、服务设施[18-20]等①;国内的公益性研究也尚且不多:陈耀华等认为国家公园具有公益性、国家主导性和科学性3类根本特性,指出公益性是社会存在所必需的一元的、抽象的价值和全体社会成员的共同目标,主要体现在为公众利益而设、对公众低廉收费、使公众受到教育、让公众积极参与4个方面[1];周永振通过对美国国家公园体系、理念的介绍,提出中国国家公园建设应通过对各类景区门票价格的适度控制来体现公益性,并指出美国国家公园的公益性包括门票价格的合理设置、游客流量的适度控制、环境教育的深入开展、鼓励非营利机构参与、推行志愿者服务5个方面,其中门票价格的合理设置包括确保公众游览的参与权、实行低廉的票价②。再从我国风景名胜区的公益性研究来看,主要包括门票定价[21-24]、管理与经营[25-27]、自然资源保护[28-29]等,着重从国家公园的管理和运营机制上探索经验,但对其根本属性——公益性研究并不深入,没有准确的概念界定,理论基础有待完善。但这恰是社会最关注的热点问题,也是国家风景资源可持续发展的重要保障。
    自1982年我国设立风景名胜区制度以来,国务院批准共设立9批、244处国家级风景名胜区,风景名胜事业为我国自然与文化传承、生态文明建设、精神文明建设以及经济发展等作出了巨大贡献,而就现状来看,风景名胜区常体现出重利益轻公益的取向。美国、加拿大等发展时间长、历史经验丰富的国家公园是我国保护地吸取经验的主要对象,但由于我国土地、立法、财政支持等制度形式与其差别较大,故不能照搬其发展模式。本研究从国家公园公益性内涵出发,通过对比美国国家公园与我国风景名胜区的体制差异,总结风景区公益性的突出问题,对我国风景名胜事业发展提出建议。这既是一个理论问题,也是重要的保护实践问题,关系到我国生态文明建设的长远大计。

    2  国家公园公益性的内涵界定
    纵观国家公园公益性的理念发展,认为其可从福利经济学、政治伦理学、政治经济学等方面进行溯源。从福利经济的角度,国家公园的设立强调“全民共享”“为公众利益而设”,这与福利主义游憩观认为国家应保障公民游憩权的观点相契合,也是国家公园最初在西方国家快速发展的主要推动力;从政治伦理的角度,随着环境伦理观的发展,人们逐步关注“大自然的权利”(纳什,Roderick Frazier Nash),人与自然的和谐相处上升到政治高度,生态运动的兴起、环境保护组织的壮大、生态文明建设的推进等都为国家公园的发展奠定了基础;从政治经济的角度,根据公共物品理论,国家公园的消费具有非竞争性,但可通过收取门票做到排他性,属于准公共品。
    再以美国、加拿大为代表的发达国家来看,其公益性实践具有主体多样性、层次性、外部方向性、非营利性4类特征。国家公园的管理、保护、利用等涉及众多利益相关者,公益性是各个主体之间博弈的结果,旨在向社会福利最大化的结果靠近。层次性表现在国家-地方-公园3个层次,国家保障了资源的永久存在、永续利用和全民所有;地方依托国家公园发展区域旅游;公园为游客和学者提供游憩、教育、科研机会。外部性是国家公园对外界的影响,有单向与多向之分,单向的公益性指一方给另一方带来净的正向外部性,多向的公益性指国家公园与一个或多个利益相关方相互影响,彼此都产生了正向外部性,或在正负面影响皆有的情况下,根据小损服从大益、地方服从国家、长远服从近期的原则判断净的外部性为正。而国家公园以保护、服务为主的设立理念则决定了它是一个非营利机构。
    综上,国家公园的公益性,是在保障公民游憩权、尊重自然权利和认可环境资源公共物品性质的基础上,通过公益性的多个行为主体、从多个层面体现国家政府为社会谋求福利的价值取向。本文认为国家公园的公益性可概括为:在资源保护和公民游憩权得到保障的前提下,国家公园产生的所有正向外部性都属于公益性范畴。两大前提是必须满足的硬性条件。

    3  美国国家公园公益性与中国风景名胜区的体制对比
    3.1  美国国家公园的公益性与体制基础
    美国是国家公园建设较为成熟的发达国家,共有国家公园59个,总面积约21万km2。其中央集权的管理结构、多层次的法律法规体系、强大的经费支持等成就了世界上最有影响力的国家公园体系。美国国家公园的发展经历了不同的发展阶段,从18世纪人们生态意识的觉醒,19世纪生态保护走向法制化,再到如今科普教育、公共参与、生态保护等公益性功能的进一步强化,每个阶段发展重点不同,公益性理念也是在这其中逐渐完善。美国国家公园的公益性是基于其公益性取向的管理方式、立法保障、价格规制、科普教育和服务建设等机制而形成的。
    在管理方式上,美国国家公园严格限制了不属于公益服务的经营活动和一切与国家公园无关的土地征用方式,如黄石公园的开发区域面积仅占公园总面积的1%。在立法保障上,关于国家公园的重大举措必须向公众征询意见,以满足多数人需求和实现社会福利的最大化,公众参与的深度维系了国家公园的公益性取向。在价格规制上,为体现国家公园公共产品的特性,低廉的门票或免费是必需的,有2/3的国家公园是免费的[1]。科普教育和公益服务方面,美国国家公园通过科学研究挖掘国家公园内涵,并针对成年人、青少年等不同客群定制了集科普宣传、爱国教育为一体的解说系统,同时也鼓励公民参与到公益性的服务建设中。总体来看,美国国家公园体制运作的核心在于由国家全权负责其开发、建设、管理和服务的支出,另有企业和慈善机构提供资助,社会志愿者积极参与以提供免费的劳务。国家性是美国国家公园的本质属性,也是公益性的重要保障,具体即表现在土地为国家所有、国家统一管理、国家立法监督、国家自上而下申报、国家财政补贴等。
    3.2  美国国家公园与我国风景名胜区的体制差异
    3.2.1  土地权属
    美国联邦政府通过购买土地实现对公园资源的绝对支配。目前,我国风景名胜区的产权制度存在3个方面的主要问题。其一是风景资源国家所有权的行使界限不明确,存在多个管理机构;其二是风景区的行政区、使用权、所有权三权混淆,常出现以行政权、使用权代替所有权的现象,国家的资源所有权得不到体现;其三是风景资源的所有权缺乏合理的租金和风景资源使用权制度,导致资源的无偿开发和利用。总之,在目前的产权制度下,权、责、利关系界限模糊,而各个利益团体的经济行为又具有很大的外部性,容易对资源造成破坏[30]。
    3.2.2  管理机构
    美国的国家公园由国家公园管理局统一管理。我国保护地采用属地管理,管理权限分散,缺乏统一的管理机构。如:风景名胜区和国家城市湿地公园由住房和城乡建设部管理,国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理,文物保护单位由国家文物局管理等。虽然实行了国家级-省级-县级风景名胜区的分级管理,但实际管理工作基本都下放到了地方政府。总体来说,我国风景名胜区管理机构体系比较混乱,多头管理和权责不清的问题较为严重。
    3.2.3  立法保障
    美国的国家公园具备纵横交错的立法体系,横向立法指国家层面在自然环境、历史文化方面的相关法律,纵向立法指针对国家公园的法律法规。我国风景区涉及的法律法规也不少,国家层面的横向法规包括《中华人民共和国宪法》《环境保护法》《野生动物保护法》等,纵向立法包括《风景名胜区条例》《国家级风景名胜区规划编制审批办法》《风景名胜区建设管理规定》等。整体来看,2006年的《风景名胜区条例》相比1985年的《风景名胜区管理暂行条例》更为完善和全面,但在法律地位上依然没有提升;目前,虽然大部分风景名胜区都编制了总体规划,部分编制了详细规划,但有许多景区规划编制报批滞后,或期满一直未进行修编,还未真正实现美国国家公园的“一园一法”。
    3.2.4  申报方式
    美国的国家公园采取自上而下的申报方式,由国家主管部门直接对自然遗产资源进行价值评估,进而将符合国家公园标准的地域划为国家公园,并与地方协同合作、共同保护,由此实现国家层面对自然资源的掌控,最大限度地保证了自然资源的完整性、可持续性。我国风景名胜区采取自下而上的申报方式,这样的申报方式主要体现出两方面的弊端:其一,地方能力有限,未必能及时发现潜在的风景资源;其二,地方政府或出于对采矿、建设限制等经济利益的考虑,不愿将具有突出价值的地域上报,这影响了我国资源的整体性保护。
    3.2.5  经费预算
    美国的国家公园门票价格低廉,收益全部上缴联邦政府而不经手于国家公园管理局,国家公园的保护和管理经费主要靠国家拨款,也有部分私人捐赠、社会团体专项基金等。我国风景区的保护和管理资金主要由门票收入和地方财政投入为主,也有部分中央财政保护性资金,虽然名义上是全额拨款事业单位,但国家财政拨款严重不足,地方财政实力有限,部分地区以此为借口用风景区创收。另外,许多景区还设有旅游公司负责经营和管理,更导致了经营企业想方设法提升门票价格。由此可见,要求地方政府关注风景名胜区的公共利益,首先要通过一定的规则对地方财政进行补贴,但目前我国还未出台相应的法规政策。

    4  我国风景名胜区的公益性问题与提升对策
    4.1  我国风景名胜区的公益性实践状况
    改革开放之后,我国国民的游憩需求被激发,旅游业成了许多地方政府的经济增长点,部分地区的风景名胜区展现出“重营利、轻公益”的倾向。我国的风景资源的突出特点之一是资源较好的地区往往是不发达的贫困地区,而这些地区又急需经济和社会发展,风景资源作为重要资源,在发展过程中容易重利益和轻保护。在我国风景区的公益性实践中,受到社会普遍关注的问题包括门票定价和收取,以及政府和学术界所重视的教育服务功能。由此,本文单独对此二者进行现状概述和提升对策研究。
    4.2  门票问题与价格规制
    在我国,风景名胜区的门票问题自20世纪90年代“风景区股票上市”以来就一直是争论的重点,20世纪90年代中后期,由黄山、峨眉山等风景名胜区开始形成一股风景区经营权转让的风潮,大量风景名胜区在卷入市场化运营后,出现门票价格攀升、环境质量下降等问题。为此,2000年国家出台了《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》,2002年出台了《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》,明文规定了风景名胜资源是不可再生的国家资源,严禁以任何名义任何方式变相出让,也不得在景区内设立各类度假区、开发区等。中央政府规制的不完善、地方政府热衷于干预风景名胜区管理的越位行为,导致了我国风景区管理层面的结构性矛盾,这种矛盾实际上源于市场化机制与政府公共服务职能之间的冲突。政府代表了公众利益,在增进社会福利上具有更大的责任;市场机制在资源配置中发挥了基础型作用,但无法解决信息不对称、自然垄断等问题。本文对此提出以下建议。
    1)合理、适度地收费。收取门票的主要目的是抵消环境成本、提升服务水平、降低政府财政负担。在环境容量允许的范围内,门票价格从低收取,额外的住宿、餐饮、娱乐、导游等服务项目可以按照市场法则,游客自由选择消费。
    2)通过立法或规章条例来约束门票价格,使景区内经营行为有法可依。建立统一的专项资金,对收入较低的风景区进行补贴;针对不同类型的风景区规定门票价格的最高限额;对弱势群体实行差别定价。
    3)管理者和经营者分离。分清各相关机构的职责权属,清晰划定各类管理人员的职能。景区管理机构除管理职能外,另还要对经营者进行监督,保证建设和收费行为的合法合理。
    4.3  公益性教育服务
    国家公园的公益性不仅在于保护生态系统的完整性和公共游憩产品的供给,也体现在对国民环境意识教育、爱国情怀的激发上,这项功能主要通过公园的讲解教育系统开展。我国虽然很早就在风景名胜区的解说标志、标牌等服务设施建设方面出台了一些规定③,但尚未正式提出讲解教育系统的概念,也未出台具体的实施和建设评估细则。本文对此提出以下建议。
    1)尽快制定解说系统相关规范,必要时加入对解说系统规划的编制。充分发挥风景区的讲解教育功能,确定解说系统的总体布局、解说方式、解说设施的设计、解说手册的编写要求等内容。
    2)融合现代技术,注重解说方式的创新。形式创新上,可优化风景名胜区网站建设、设立儿童解说区、举办解说服务周活动、在纪念品中植入遗产价值信息等;技术创新上,增强信息获得多样性,可引入网络虚拟游览体验、便携电子导游设备等以丰富解说内容与形式。

    注释:

    ① 以国家公园公益性(national park & public welfare)为主题,搜索web of science数据库至2018年5月的所有期刊文献,共100篇。由于中文的“公益性”与英文的“welfare”存在字面理解的差异,英文的“welfare”更多指向福利,检索到的文献与“国家公园公益性”内容相差甚远,主要包括动物福利(狼群管理)、动物保护(大象猎杀)、人类建设(道路和基础设施)对动物的影响等。由此改为对公益性的其他关联性内容进行检索,包括门票(tickets)、环境保护(ecological protection)、经营管理(management)、科普教育(national park & science education)、科学研究(scientific research)等。
    ② 以“国家公园 & 公益性”为关键词精确搜索中国知网至2018年5月的核心期刊,共3篇。以“风景名胜区 & 公益性”为关键词进行模糊检索,共11篇,其中精确检索3篇。
    ③ 1999年《风景名胜区规划规范》明确提出要设置导游小品、宣讲咨询等服务设施;2015年《国家级风景名胜区总体规划大纲(暂行)》和《国家级风景名胜区总体规划编制要求(暂行)》要求规划文本和说明书中必须包含特色景观的解说展示主题、解说展示方式等。

     

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    (编辑/金花)